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Hochschulrahmengesetz wegen Komptenzüberschreitung des Bundes verfassungswidrig: Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juli 2004.

Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgericht vom 27. Juli 2004 - Az. BvF 2/02 - ist das Hochschulrahmenrechtsgesetz des Bundes vom 19. Jan. 1999 i. d. F. v. 16. Febr. 2002 insoweit verfassungswidrig, als der Bund bei der Regelung der sog. 'Juniorprofessur' die Grenzen seiner verfassungsrechtlich festgelegten Gesetzgebungskompetenz zulasten der Länder überschritten hat. Auch an dieser Stelle wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - der Quelle http://www.bverfg.de/entscheidungen/fs20040727_2bvf000202.html entnommen - veröffentlicht, weil im Rahmen dieser WWW-Seite im Laufe der letzten Jahre immer wieder die wissenschaftliche Unzweckmäßigkeit und die bedenkenlose Ungerechtigkeit des Gesetzentwurfs und späteren Gesetzes kritisiert und dabei auch die verfassungsrechtliche Imkompetenz des Bundesgesetzgebers angegriffen wurde

Siehe: 'Diogenes-Dialog' ; 'Kritischer Kommentar zur wissenschaftlich und verfassungsmäßig problematischen "Neuordnung'' der "Personalstruktur" der Hochschulen und der "Qualifizierungsverfahren für den wissenschaftlichen Nachwuchs"; 'Lost Generation' - eine neue Generation Betrogener? Unterstützung der Aufforderung mehrerer tausend hochqualifizierter Jungwissenschaftler an die Bundesregierung, ihre Belange bei einer Hochschulrechtsreform nicht unter den Teppich zu kehren ; Unterstützung des Aufrufes des Deutschen Hochschulverbandes (d. J. 2001) gegen einen wissenschaftlich sinnlosen und schädlichen Gesetzentwurf; Ein diskutabler verfassungsmäßiger und wissenschaftlich nützlicher Alternativvorschlag der Bayerischen Rektorenkonferenz (Juli 2002) zur Fortentwicklung des Habilitationsverfahrens.

Es ist erfreulich, daß dieses Gesetz mit seiner wissenschaftlich und verfassungsrechtlich unakzeptablen Zwangsabschaffung der Habilitation nun wohl endlich sein verdientes Ende gefunden haben wird. Zwar steht es nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts weiterhin in der Kompetenz der Länder, sich die Inhalte des bisherigen Hochschulrahmenrechts als Landesrecht zueigen zu machen, soweit sie es wollen Doch wird sich das Modell 'Juniorprofessur', wo es fortbesteht, nunmehr rein faktisch in scharfer Konkurrenz zu einem - möglicherweise reformierten - Habilitationsverfahren oder anderen möglicherweise wissenschaftlich akzeptablen und verfassungsmäßigen Wegen zur Professorabilität zu bewähren haben. Den Gefahren des bisherigen Gesetzes, die in einer Qualitätsabsenkung und Korrumpierung des Professorierungsverfahrens bestanden, dürfte jedenfalls zunächst vorgebeugt sein.

Christian Gizewski, im Sept. 2004.

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über den Antrag festzustellen,

dass das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften
(5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002 (BGBl I S. 693) mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig ist,

Antragstellerinnen:

1. Landesregierung des Freistaates Thüringen,
vertreten durch den Justizminister Harald Schliemann,
Werner-Seelenbinder-Straße 5, 99096 Erfurt,

2. Staatsregierung des Freistaates Bayern,
vertreten durch den Ministerpräsidenten Dr. Edmund Stoiber,
Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,

3. Staatsregierung des Freistaates Sachsen,
vertreten durch den Staatsminister der Justiz Dr. Thomas de Maizière,
Hospitalstraße 7, 01095 Dresden,

- Bevollmächtigte:

1. Prof. Dr. Josef Isensee,
Meckenheimer Allee 150, 53115 Bonn,

2. Prof. Dr. Otto Depenheuer,
SürtherHauptstraße 190, 50999 Köln -

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 31. März 2004 durch

Urteil

für Recht erkannt:

Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften (5. HRGÄndG)
vom 16. Februar 2002 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 693) ist mit Artikel 70, Artikel 75 in Verbindung mit
Artikel 72 Absatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

Gründe:

A.

Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen das Fünfte Gesetz zur
Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften (5. HRGÄndG) vom 16. Februar
2002 (BGBl I S. 693).
1

I.

1. In der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags verfolgte die Bundesregierung das Ziel, die
Personal- und Besoldungsstruktur an Hochschulen grundlegend zu reformieren. Die Notwendigkeit
hierfür sah sie vor allem in der langen Qualifikationsdauer des wissenschaftlichen Nachwuchses, in der
unzureichenden Selbstständigkeit der Postdoktoranden, im hohen Erstberufungsalter von Professoren
sowie im Fehlen von Leistungsanreizen in der Professorenbesoldung. Mit einer Reform des
Hochschuldienstrechts sollten der Qualifikationsweg zum Hochschullehrer verkürzt sowie ein
leistungsorientierteres und wettbewerbsfähiges Besoldungssystem eingeführt werden. Hierdurch sollte die
Leistungs- und Innovationsfähigkeit des Wissenschafts- und Forschungssystems gestärkt und die
Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Hochschul- und Forschungslandschaft im internationalen Vergleich
gesichert werden (vgl. "Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert - Das Konzept des BMBF" vom
21. September 2000, S. 1 ff.).
2

2. Zur Vorbereitung von Reformvorschlägen berief die Bundesministerin für Bildung und Forschung im
Juni 1999 eine Expertenkommission "Reform des Hochschuldienstrechts", die im April 2000 ihren
Abschlussbericht vorlegte. Darin schlug die Kommission die Einführung einer Juniorprofessur mit dem
Recht zur selbstständigen Forschung und Lehre als Qualifikationsvoraussetzung für eine
Lebenszeitprofessur vor (Bericht der Expertenkommission vom 7. April 2000, S. 3 und S. 20 ff.). Die der
Juniorprofessur vorangehende Qualifikationsphase (Promotion und Postdoktorandenphase) sollte nach
den Vorstellungen der Kommission maximal sechs Jahre betragen. Nach Ablauf von weiteren sechs
Jahren sollte der Juniorprofessor die Befähigung nachgewiesen haben, ein Professorenamt auf Dauer
erfolgreich auszuüben. Die Expertenkommission gelangte zu der Einschätzung, dass mit der Einführung
der Juniorprofessur das Habilitationsverfahren entfallen könne (Bericht der Expertenkommission, S. 3).
3

3. a) Der in der Folge vom Bundesministerium für Bildung und Forschung erarbeitete und von der
Bundesregierung beschlossene Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes knüpfte weitgehend an die Empfehlungen der Expertenkommission an.
4

b) Der Bundesrat nahm mit Beschluss vom 13. Juli 2001 (BRDrucks 403/01) zu dem Entwurf Stellung.
Er verlangte, die Eingangsformel des Gesetzes so zu fassen wie es bei Zustimmungsgesetzen üblich sei;
das Gesetz bedürfe gemäß Art. 84 Abs. 1 GG seiner Zustimmung, weil es in einigen Bestimmungen das
Verwaltungsverfahren der Länder regele. Die Bundesregierung widersprach und vertrat die Ansicht, dass
das Hochschulrahmengesetz erst mit der Umsetzung durch die Landesgesetzgeber zu unmittelbar
geltendem Recht werde (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 42).
5

c) Die Bundesregierung brachte den Gesetzentwurf unter dem 31. August 2001 in den Bundestag ein (vgl.
BTDrucks 14/6853). Zu den Regelungen über die Juniorprofessur führte sie aus:
6

aa) Die Juniorprofessur sei als Bewährungsphase für eine Lebenszeitprofessur vorgesehen. Sie solle dem
wissenschaftlichen Nachwuchs bereits mit Anfang des dreißigsten Lebensjahres die Möglichkeit zu
eigenverantwortlicher Forschung und Lehre geben (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 16). Mit der Einführung
der Juniorprofessur werde die Habilitation entbehrlich, weil sie als Prüfungs- und Lizenzierungsverfahren
einer größeren Selbstständigkeit und Eigenverantwortlichkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses
entgegenstehe (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 18). Bei Beibehaltung der Habilitation als Verfahren zur
Feststellung der Eignung zum Hochschullehrer würde ein Fehler wiederholt, der bereits mit dem
Hochschulrahmengesetz 1976 begangen worden sei. Damals sei der zu selbstständiger Forschung und
Lehre berechtigte Hochschulassistent geschaffen worden, ohne die Habilitation aufzugeben. In der Praxis
sei die gesetzliche Regelung dadurch unterlaufen worden, dass nur wenige Hochschulassistenten berufen
und der Hochschullehrernachwuchs überwiegend aus Habilitierten gewonnen worden sei (vgl. BTDrucks
14/6853, S. 19).
7

bb) Die Änderungen des Hochschulrahmengesetzes bezögen sich im Schwerpunkt auf die Neuordnung
der Personalstruktur der Hochschulen und die Neugestaltung des Weges zur Professur durch Einführung
der Juniorprofessur. Insoweit ergebe sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1a GG und im Hinblick auf die §§ 42 bis 45, §§ 47 bis 53, §§ 56 und 74 HRG auch aus
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21).
8

cc) Die Vorschriften, die die Personalstruktur und die Juniorprofessur betreffen, seien eine wesentliche
Grundlage für ein funktionierendes Hochschulsystem, das der Staat bereitzustellen verpflichtet sei. Für die
Funktionsfähigkeit des deutschen Hochschulsystems seien bundeseinheitliche Regelungen erforderlich,
um gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen und die Rechtseinheit zu wahren. Die auf Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 und Nr. 1a GG gestützten Regelungen des Gesetzentwurfs enthielten keine für die
Verwaltungen der Länder unmittelbar geltenden Vorschriften. Soweit Normen in Einzelheiten gingen,
handele es sich gemessen am Umfang und an den Materien des Hochschulrahmengesetzes sowohl
quantitativ wie qualitativ um Ausnahmefälle. Insgesamt beließen die Regelungen den Landesgesetzgebern
ausreichend Spielraum für eine prägende Ausfüllung. Es bedürfe transparenter und bundesweit
einheitlicher Regelungen, um die Mobilität von Wissenschaftlern und Studierenden innerhalb des
Bundesgebiets zu gewährleisten und zur Freiheits- und Qualitätssicherung im deutschen Hochschulwesen
beizutragen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21 f.).
9

d) Der Bundestag beschloss den Gesetzentwurf in der vom Ausschuss für Bildung, Forschung und
Technikfolgenabschätzung empfohlenen Fassung (vgl. BTDrucks 14/7336; Plenarprotokoll des
14. Deutschen Bundestags vom 9. November 2001, S. 19502 D - 19503 A). Nachdem der
Gesetzesbeschluss des Bundestags dem Bundesrat erneut zugeleitet und dort in den zuständigen
Ausschüssen behandelt worden war (vgl. BRDrucks 901/1/01), beschloss der Bundesrat am
30. November 2001, dem aus seiner Sicht zustimmungsbedürftigen Gesetz nicht zuzustimmen (vgl.
BRDrucks 901/01; BTDrucks 14/7763). Das Gesetz wurde am 16. Februar 2002 durch den
Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet.
10

II.


1. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften ist
gleichzeitig mit dem Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung - ProfBesReformG - (BGBl I S. 686)
am 23. Februar 2002 in Kraft getreten. Sein Schwerpunkt ist die Einführung der neuen Personalkategorie
des Juniorprofessors. Sie soll es besonders befähigten jungen Wissenschaftlern ermöglichen, schon
frühzeitig nach der Promotion eigenständig zu forschen und zu lehren.
11

a) Als Juniorprofessor kann für höchstens zwei Mal drei Jahre eingestellt werden, wer über ein
abgeschlossenes Hochschulstudium und pädagogische Eignung verfügt und zu wissenschaftlicher Arbeit
besonders befähigt ist (§ 47 Satz 1 HRG). Diese Befähigung wird in der Regel durch die "herausragende
Qualität einer Promotion" nachgewiesen. Vor Ablauf der ersten drei Jahre erfolgt eine
Zwischenevaluierung, auf Grund derer über die Verlängerung des Beschäftigungsverhältnisses um weitere
drei Jahre entschieden wird. Bei Nichtbewährung ist eine Verlängerung um ein Jahr möglich (§ 48 Abs. 1
Satz 2 HRG). Juniorprofessoren können nach § 48 Abs. 1, 3 HRG zu Beamten auf Zeit ernannt oder in
einem Angestelltenverhältnis beschäftigt werden.
12

b) Die Juniorprofessoren werden zusammen mit den Professoren unter den Begriff der Hochschullehrer
gefasst (§ 42 Satz 1 HRG). Sie nehmen die Aufgaben der Hochschule in Wissenschaft, Kunst,
Forschung, Lehre und Weiterbildung in ihren Fächern selbstständig wahr (§ 43 Abs. 1 Satz 1 HRG).
Ihnen obliegen grundsätzlich die selben dienstlichen Aufgaben wie Professoren. Art und Umfang der
Aufgaben richten sich im Einzelnen nach der Ausgestaltung des jeweiligen Dienstverhältnisses und der
Funktionsbeschreibung der jeweiligen Stelle (§ 43 Abs. 3 Satz 1 HRG).
13

c) Besondere Bedeutung erlangt die Juniorprofessur als Regelvoraussetzung für die Berufung in ein
Professorenamt. Die von einem Bewerber um eine Professur nach § 44 Abs. 1 Nr. 4a HRG als
Einstellungsvoraussetzung zu fordernden zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen sind in der Regel im
Rahmen einer Juniorprofessur zu erbringen (§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG). Als weitere
Qualifikationsmöglichkeiten sind in § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG die wissenschaftliche Mitarbeit in der
Hochschule, in einer (sonstigen) Forschungseinrichtung oder die berufliche (wissenschaftliche) Tätigkeit
in der Wirtschaft oder einem anderen gesellschaftlichen Bereich vorgesehen.
14

Art und Umfang der im Rahmen der Juniorprofessur zu erbringenden zusätzlichen wissenschaftlichen
Leistungen sind in § 44 HRG nicht näher geregelt. § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG sieht allerdings vor, dass die
zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen, auch soweit sie nicht im Rahmen einer Juniorprofessur
erbracht werden, nicht Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein sollen. Allein die aufnehmende
Hochschule soll über die Qualifikation der Bewerber entscheiden (§ 44 Abs. 2 Satz 4 HRG).
15

d) Ergänzend zu den Einstellungsvoraussetzungen (§ 44, § 47 HRG) regelt § 45 HRG weitere
Modalitäten für eine Berufung von Hochschullehrern. So sind die Stellen für Hochschullehrer unter
Angabe von Art und Umfang der zu erfüllenden Aufgaben auszuschreiben (§ 45 Abs. 1 Satz 1 HRG).
Allerdings ist auch die Möglichkeit eröffnet, von der Ausschreibung einer Professur abzusehen (§ 45 Abs.
1 Sätze 3 und 4 HRG).
16

Im Zusammenhang mit der Option eines Ausschreibungsverzichts steht die Lockerung des so genannten
Verbots der Hausberufung (§ 45 Abs. 2 Satz 2 HRG). Juniorprofessoren können danach bei der
Berufung auf eine Professur an der eigenen Hochschule berücksichtigt werden, wenn sie nach ihrer
Promotion die Hochschule gewechselt hatten oder mindestens zwei Jahre außerhalb der berufenden
Hochschule wissenschaftlich tätig waren.
17

e) Korporationsrechtlich bilden die Hochschullehrer (Professoren und Juniorprofessoren) eine Gruppe
(§ 37 Abs. 1 Satz 3 HRG). Sie verfügen in den nach Mitgliedergruppen zusammengesetzten
Entscheidungsgremien bei der Entscheidung in Angelegenheiten, die die Lehre mit Ausnahme der
Bewertung der Lehre betreffen, mindestens über die Hälfte der Stimmen, in Angelegenheiten, die die
Forschung, künstlerische Entwicklungsvorhaben oder die Berufung von Hochschullehrern unmittelbar
betreffen, über die Mehrheit der Stimmen (§ 37 Abs. 1 Satz 5 HRG). Art und Umfang der Mitwirkung
der einzelnen Mitgliedergruppen und innerhalb der Mitgliedergruppen bestimmen sich nach der
Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder (§ 37 Abs. 1 Satz 2 HRG).
18

2. Das Fünfte Änderungsgesetz sieht neben der Einführung der Juniorprofessur weitere personelle
Umstrukturierungen vor und ordnet befristete Beschäftigungsverhältnisse neu.
19

a) Die bisherigen Personalkategorien der - hauptberuflich tätigen - Hochschuldozenten, Oberassistenten,
Oberingenieure sowie der wissenschaftlichen und künstlerischen Assistenten entfallen zukünftig. Das
neben den Hochschullehrern hauptberuflich tätige Personal wird auf die wissenschaftlichen und
künstlerischen Mitarbeiter sowie die Lehrkräfte für besondere Aufgaben reduziert (§ 42 Satz 1, § 53, § 56
HRG).
20

Die wissenschaftlichen Mitarbeiter erbringen als Beamte oder Angestellte ihre wissenschaftlichen
Dienstleistungen unter der fachlichen Verantwortung und Betreuung eines Hochschullehrers, sofern sie
einem solchen zugeordnet sind (§ 53 Abs. 1 HRG). Der Aufgabenkreis der wissenschaftlichen
Mitarbeiter wird insoweit erweitert, als ihnen in begründeten Fällen auch die selbstständige Wahrnehmung
von Aufgaben in Forschung und Lehre übertragen werden kann (§ 53 Abs. 1 Satz 4 HRG).
21

b) Die befristeten Arbeitsverhältnisse im Hochschulbereich werden neu geordnet. Die Vorschriften der
§§ 57a ff. HRG normieren Höchstfristen für Arbeitsverhältnisse vor und nach der Promotion. Sie
verfolgen das Ziel, die Qualifizierungsphase vor einer dauerhaften Beschäftigung an der Hochschule
möglichst kurz zu halten.
22

3. Innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten des Fünften Änderungsgesetzes sind entsprechende
Landesgesetze mit den Maßgaben zu erlassen, dass das Regelerfordernis der Juniorprofessur (§ 44 Abs. 2
Satz 1 HRG) ab dem 1. Januar 2010 zu erfüllen ist und § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG nicht für
Prüfungsverfahren gilt, die vor dem 1. Januar 2010 beendet worden sind (§ 72 Abs. 1 Satz 7 HRG).
23

III.


Mit ihrem Normenkontrollantrag rügen die Antragstellerinnen die Unvereinbarkeit des Gesetzes
insgesamt und einzelner seiner Bestimmungen mit dem Grundgesetz.
24

1. Das Gesetz sei schon formell verfassungswidrig.
25

a) Dem Bund fehle für die Regelungen über die Juniorprofessur die Gesetzgebungszuständigkeit.
26

aa) Der Bund könne sich weder auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Arbeitsrecht
(Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) noch auf die Kompetenz für Besoldung und Versorgung im öffentlichen
Dienst (Art. 74a Abs. 1 GG) berufen. Die Regelungen über die Juniorprofessur ließen sich auch nicht auf
die Rahmengesetzgebungszuständigkeit für die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst stehenden
Personen (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG) stützen. Einschlägig sei allein die
Rahmengesetzgebungszuständigkeit für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens (Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG). Angesichts der dem Bundesgesetzgeber in Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG
gezogenen engeren Schranken (Regelung lediglich der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens)
seien eine kompetenzrechtliche Aussonderung einzelner Bestandteile aus dem Regelungszusammenhang
und ein Rückgriff auf die im Verhältnis zu Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG weitere Rahmenkompetenz
des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG nicht möglich.
27

Auch wenn einige der die Juniorprofessur betreffenden Vorschriften Bezüge zum Dienstrecht hätten,
könnten diese nicht dem Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG zugeordnet werden. Zu den
dort genannten "Rechtsverhältnissen" zählten gerade nicht die Zugangsbedingungen und die Begründung
des Dienstverhältnisses. Aus diesem Grund würden die Einstellungsvoraussetzungen nach § 44, § 47
HRG und die Berufungsverfahren nach § 44, § 45 HRG nicht von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG erfasst.
Ebenso wenig gehörten die Schaffung eines neuen Hochschullehrertyps (§ 48 HRG) und die Eröffnung
eines Karrierewegs an der eigenen Hochschule (§ 45 Abs. 1 und 2 HRG) zu diesem Kompetenztitel.
28

Selbst wenn man dieser Qualifizierung nicht folge, verbleibe es bei einer ausschließlichen Zuordnung der
Regelungsmaterie zu Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG. Dieser Kompetenztitel sei für den Status des
Hochschulpersonals im Verhältnis zum allgemeinen öffentlichen Dienstrecht als lex specialis anzusehen.
Wie sich aus dem Regelungszweck und dem Schwerpunkt der Vorschriften über die Juniorprofessur
ergebe, habe der Bundesgesetzgeber die Personalstruktur an Hochschulen neu gestalten wollen. Er selbst
habe in der Gesetzesbegründung die Vorschriften über die Juniorprofessur dem Hochschulrecht
zugeordnet.
29

bb) Der Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG trage die Vorschriften über die
Juniorprofessur nicht. Dem stünden der Rahmencharakter der Gesetzgebungszuständigkeit, die
gegenständliche Begrenztheit des Kompetenztitels "Hochschulwesen" auf allgemeine Grundsätze sowie
das Subsidiaritätsregulativ des Art. 72 Abs. 2 GG entgegen.
30

(1) Die Bestimmungen über die Juniorprofessur seien Vollregelungen. Entgegen der Gesetzesbegründung
sei nicht ersichtlich, inwiefern die Rahmenregelungen, die die Ausschreibung von Hochschullehrerstellen
und das weitere Berufungsverfahren (§ 45 HRG), die dienstrechtlichen Verhältnisse (§ 43, § 48, § 53, § 56
HRG) und die Einstellungsvoraussetzungen (§ 44, § 47, § 53 und § 56 HRG) beträfen, dem
Landesgesetzgeber einen Gestaltungsspielraum überließen. Der Landesgesetzgeber könne allenfalls noch
marginale Ergänzungen vornehmen.
31

Die Durchbrechung der Rahmengesetzgebungskompetenz sei auch nicht im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG
ausnahmsweise gerechtfertigt. Die Verfassungsrevision 1994 habe dazu geführt, dass an Art. 75 Abs. 2
GG strenge Maßstäbe anzulegen seien. Die Detail- und Durchgriffsregelungen über die Juniorprofessur
seien weder quantitativ noch qualitativ als Ausnahme zu begreifen. Die Bundesregierung habe zur
Begründung, dass die Regelung im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG erforderlich sei, in unzutreffender Weise
auf das gesamte Hochschulrahmengesetz als Bezugsgröße abgestellt. Sie behaupte einen verbleibenden
Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers, ohne darzulegen, worin dieser liegen solle. Vor allem § 44
Abs. 2 Satz 3 HRG eröffne dem Landesgesetzgeber keine Ausnahmemöglichkeiten, sondern nur den Weg
eines Dispenses im Einzelfall zur Milderung von Härten. Der Bund regele die Juniorprofessur deshalb
selbst, um den Ländern eine Änderung der Personalstruktur aufzuzwingen und es ihnen unmöglich zu
machen, dem Reformkonzept zu entgehen. Die Mobilität und Qualität der Wissenschaftler werde entgegen
dem gesetzgeberischen Ziel nicht gefördert, sondern verringert, weil der Karriereweg an der eigenen
Hochschule durch eine Begrenzung des Hausberufungsverbots eröffnet werde. Durch die
"Einheits-Juniorprofessur" werde jeglicher Wettbewerb mit dem bisherigen Qualifizierungssystem der
Habilitation unterbunden.
32

(2) Die Regelungen über die Juniorprofessur gingen auch über die allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens i. S. v. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG hinaus.
33

Das Kriterium der allgemeinen Grundsätze sei noch enger gefasst als Art. 75 Abs. 2 GG. Es verbiete
Detail- und Durchgriffsvorschriften auch insoweit, als Art. 75 Abs. 2 GG derartige Regelungen zulasse.
Da die Vollregelungen über die Juniorprofessur schon an der niedrigeren Hürde des Art. 75 Abs. 2 GG
scheiterten, handele es sich erst recht nicht um "allgemeine Grundsätze". Das Kriterium setze der
Gesetzgebungsbefugnis des Bundes eine qualitative Schranke; es erlaube ausschließlich eine
Koordination bestehender landesrechtlicher Vorschriften. Der Bund dürfe das Initiativrecht der Länder
nicht für die Zukunft blockieren, indem er ihnen ein Reformkonzept verordne, in ihr "Hausgut" eingreife
und ihnen detaillierte Regelungen über das wissenschaftliche und künstlerische Personal vorschreibe.
34

(3) Schließlich fehle dem Bundesgesetzgeber auch deshalb die Gesetzgebungszuständigkeit, weil die die
Juniorprofessur und die faktische Abschaffung der Habilitation betreffenden Regelungen des Fünften
Änderungsgesetzes nicht erforderlich i. S. v. Art. 72 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG
seien. Der Bundesgesetzgeber sei schon der ihm insoweit obliegenden Darlegungslast nicht gerecht
geworden.
35

Die Regelungen über die Juniorprofessur seien nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse
im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich. Der Bund könne sich auch nicht auf
die Wahrung der Wirtschaftseinheit berufen. Es gehe im Hochschulrecht nicht darum, etwaige sich aus
unterschiedlichen Länderregelungen ergebende negative wirtschaftliche Auswirkungen des bisherigen
Systems zu beseitigen. Bei den Regelungen über die Juniorprofessur handele es sich nicht um
Vorschriften über die berufliche Ausbildung für wirtschaftliche Unternehmen. Vielmehr sei der
Kernbereich der Wissenschaft berührt, dessen Inhalt für die Wahrung der Wirtschaftseinheit ohne Belang
sei. Der Juniorprofessor sei nicht mit einem Auszubildenden vergleichbar, sondern selbstständig in
Forschung und Lehre tätig. Sein zugleich geregelter korporationsrechtlicher Status gehe über den
beruflichen Status hinaus.
36

b) Das Fünfte Änderungsgesetz sei darüber hinaus unwirksam, weil es mangels Zustimmung des
Bundesrats nicht verfassungsgemäß zustande gekommen sei. Da es nach dem Willen des Bundestags eine
gesetzgebungstechnische Einheit darstelle, führe die Versagung der Zustimmung dazu, dass das Gesetz
insgesamt scheitere.
37

aa) Das Fünfte Änderungsgesetz regele in einer Reihe von Bestimmungen das Verwaltungsverfahren und
die Einrichtung der Behörden. Die Behauptung der Bundesregierung, die Kompetenzmaterie des Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG sei dem Zustimmungsvorbehalt des Art. 84 Abs. 1 GG entzogen, weil es sich
notwendigerweise um Organisations- und Verfahrensgesetze handele, treffe nicht zu. Auch das
Hochschulrecht kenne Vorschriften mit rein materiell-rechtlichem Charakter, die weder die Einrichtung
von Behörden noch das Verwaltungsverfahren regelten.
38

bb) Für Art. 84 Abs. 1 GG komme es nicht darauf an, ob eine rahmenrechtliche Vorschrift unmittelbar
gelte und damit Außenwirkung für den Bürger entfalte. Eine derart einschränkende Interpretation
widerspreche dem Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG, der die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den
ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung schütze. Selbst wenn man annähme, dass der
Bundesgesetzgeber grundsätzlich befugt sei, das Verwaltungsverfahren und die Einrichtung von Behörden
in diesem Gesetz zu regeln, entfalle das Zustimmungserfordernis nicht deshalb, weil das Gesetz einer
Umsetzung durch den Landesgesetzgeber bedürfe. Der Zustimmungsvorbehalt komme zum Tragen, wenn
der Bundesgesetzgeber eine Vollkompetenz (ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebung) ausübe.
Es sei widersinnig, die Anwendbarkeit dieses Vorbehalts zu verneinen, wenn der Bund lediglich eine
Teilkompetenz (Rahmengesetzgebung) wahrnehme, die den Ländern eine wesentlich stärkere Position
belasse als die Vollkompetenz. Daher werde der Zustimmungsvorbehalt immer dann ausgelöst, wenn - wie
hier - ein Bundesgesetz die Organisationsgewalt der Länder beschränke, unabhängig davon, ob sich das
Gesetz auf die konkurrierende oder die Rahmengesetzgebungskompetenz stütze.
39

2. Das Gesetz sei auch materiell verfassungswidrig.
40

a) Die korporationsrechtliche Gleichstellung von Professoren und Juniorprofessoren (§ 37 Abs. 1 Satz 3,
§ 42 Satz 1 HRG) sei unvereinbar mit Art. 5 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Entscheide
sich der Gesetzgeber für die Gruppenuniversität, so unterliege er bei der Zuordnung dem Gebot der
Systemgerechtigkeit. Hier verletze er das verfassungsrechtlich verbürgte Prinzip der Gruppenhomogenität,
weil der Juniorprofessor nach Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit (§ 37 Abs. 1
Satz 2 HRG) nicht dem Typus des Hochschullehrers im materiellen Sinne entspreche.
41

b) Das sich aus § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG ergebende Regelverbot der Habilitation sei unvereinbar mit
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Den Hochschulen werde unter Eingriff in ihre Selbstverwaltung untersagt, eine
autonome Leistungsbeurteilung vorzunehmen und die wissenschaftliche Leistungsfähigkeit des
Nachwuchses außerhalb eines Berufungsverfahrens zu bewerten. Die verfassungsrechtlich verbürgte
Garantie der universitären Selbstverwaltung umschließe das Recht zur Ausbildung und Beurteilung des
akademischen Nachwuchses, weil sich die Wissenschaftsfreiheit nur durch eine wissenschaftsautonome
Leistungsbeurteilung sichern lasse. Die Promotion und die Habilitation stellten sachlich angemessene, das
Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit ausgestaltende Institute des deutschen Hochschulrechts dar.
42

c) Das Fünfte Änderungsgesetz verletze ferner das Verbot der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG), weil es
partiell auf Ausschreibungen verzichte, die Hausberufung zulasse, die Habilitation für unbeachtlich halte
und das Berufungsverfahren überlaste. Durch den Verzicht auf eine Ausschreibung werde der
Bewerberkreis in einer Weise eingeschränkt, die eine Bestenauslese verhindere.
43

IV.


Zu dem Normenkontrollantrag haben der Bundesrat, die Bundesregierung, der Landtag von
Baden-Württemberg, die Landtage der Freistaaten Bayern und Thüringen, die Regierungen der Länder
Saarland und Sachsen-Anhalt, der Deutsche Hochschulverband, der Hochschullehrerbund sowie die
Hochschulrektorenkonferenz Stellung genommen.
44

1. Der Präsident des Bundesrats hat auf den Beschluss des Bundesrats vom 20. Dezember 2002
hingewiesen. Darin wiederholt der Bundesrat seine bereits im Gesetzgebungsverfahren vertretene
Auffassung zur Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes. Ergänzend trägt er vor: Der Bundesgesetzgeber
habe mit den Vorschriften über die Juniorprofessur die Grenzen zulässiger
Rahmengesetzgebungskompetenz überschritten, weil sie eine abschließende und alle wesentlichen Punkte
umfassende Vollregelung darstellten. Die Regelungen seien zudem nicht auf die allgemeinen Grundsätze
des Hochschulwesens beschränkt. Darüber hinaus verstoße die bundesgesetzliche Regelung gegen Art. 72
Abs. 2 GG, weil sie weder zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch zur Wahrung der
Rechtseinheit erforderlich sei.
45

2. Die Bundesregierung hält das Fünfte Änderungsgesetz für verfassungskonform.
46

a) Das Gesetz sei in formeller Hinsicht verfassungsgemäß.
47

aa) Der Bund sei zu seinem Erlass befugt.
48

(1) Der Bundesgesetzgeber dürfe sich, soweit er die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der
Hochschulen stehenden Personen regele, auch auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG stützen. Die These der
Antragstellerinnen von den "besonderen Zulässigkeitsschranken" in Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG sei
nicht verallgemeinerungsfähig. Andernfalls müsste beispielsweise die Ausübung einer konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz stets ausgeschlossen sein, wenn für den Regelungsgegenstand auch eine
Rahmengesetzgebungsbefugnis bestehe, denn diese sei "schwächer" als die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz. Dies könne nicht stimmen.
49

(2) Der von den Antragstellerinnen behauptete Verstoß der Vorschriften über die Juniorprofessur gegen
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG liege nicht vor. Es handele sich weder um eine Vollregelung noch sei die
inhaltliche Grenze der "allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens" überschritten noch stünden die
Regelungen im Widerspruch zu Art. 75 Abs. 2 GG und Art. 72 Abs. 2 GG.
50

(a) Die Rahmengesetzgebungskompetenz eröffne dem Bund von Verfassungs wegen dieselben
politischen Gestaltungsmöglichkeiten wie die anderen Gesetzgebungskompetenzen auch. Der die
Rahmengesetzgebung legitimierende Wunsch nach einer bundeseinheitlichen Regelung setze die Vorgabe
bestimmter Strukturen durch den Bund voraus. Der Rahmen sei nicht als äußerer Rahmen, sondern als
inneres Gerüst aufzufassen, das die Sachmaterie strukturieren, nicht aber detailliert und abschließend
regeln dürfe. Danach komme es für die Frage, ob der Rahmengesetzgeber seine beschränkte
Regelungskompetenz überschritten habe, nicht auf einzelne Details, sondern auf die Regelung insgesamt
an. Der 1994 in das Grundgesetz eingefügte Art. 75 Abs. 2 GG ändere hieran nichts.
51

Dem Bundesgesetzgeber sei es erlaubt, wesentliche Eckpunkte einer Gesamtregelung festzulegen. Nur so
könne ein bundeseinheitlicher Standard erreicht werden. Hierbei könne es sich auch um "Vollregelungen"
handeln, die allerdings den Anforderungen des Art. 75 Abs. 2 GG genügen müssten. Die Vorschriften
über die Juniorprofessur seien jedoch keine derartige Vollregelung. So lege das Fünfte Änderungsgesetz
weder den Umfang des Lehrdeputats noch die Ausstattung der Juniorprofessur fest. Auch verhalte sich
das Rahmengesetz nicht zu der Frage, in welchem Verhältnis Juniorprofessuren und
Lebenszeitprofessuren stehen sollten. Darüber hinaus schreibe das Gesetz zwar eine Ausschreibung vor,
überlasse es aber den Ländern, Einzelheiten zu regeln. Schließlich werde dem Landesgesetzgeber die
Möglichkeit eingeräumt, von einer Ausschreibung abzusehen, falls er ein "tenure track-System" einführen
wolle.
52

(b) Die Vorschriften über die Juniorprofessur gehörten zu den allgemeinen Grundsätzen des
Hochschulwesens. Der Begriff der allgemeinen Grundsätze mache klar, dass die Rahmengesetzgebung -
jedenfalls im Hochschulwesen - nicht in der Regulierung weniger bedeutsamer Materien, sondern in der
gesetzlichen Ordnung wichtiger Strukturfragen bestehe. Die Vorstellung der Antragstellerinnen, dem
Bundesgesetzgeber komme wegen der Beschränkung auf allgemeine Grundsätze lediglich eine
koordinierende Funktion zwischen den Ländern zu, sei mit dem Grundgesetz und der
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu vereinbaren. Die Regelungen über die Juniorprofessur
nähmen den Ländern die Entscheidungsfreiheit weder in der "kulturstaatlichen Domäne" noch in ihrem
eigenen Organisationsbereich.
53

(c) Die Antragsschrift nehme zu Unrecht an, dass Art. 75 Abs. 2 GG Rahmenvorschriften nur noch als
Richtlinien zulasse. Dies stützten die Gesetzesmaterialien nicht. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein
Ausnahmefall im Sinne des Art. 75 Abs. 2 GG vorliege, übersähen die Antragstellerinnen, dass auch
partielle Vollregelungen zulässig seien. Art. 75 GG normiere ein originäres Rechtssetzungsrecht des
Bundes. Auch Rahmengesetze seien Ausdruck des legitimen politischen Gestaltungswillens des Bundes,
der nicht von vornherein im Verhältnis zu den übrigen Gesetzgebungsrechten gemindert sei. Die
strukturelle Dominanz des bundespolitischen Gestaltungswillens zeige sich auch im Verhältnis zu den
Landesparlamenten, die den durch die Rahmengesetze vorgegebenen Befehlen des Bundesparlaments
gehorchen und dessen Gesetzgebungskonzept umsetzen müssten. Der Katalog des Art. 75 GG enthalte
Materien, bei denen grundsätzlich ein Interesse an einer bundeseinheitlichen Lösung bestehe.
54

Das Regel-Ausnahme-Verhältnis könne nicht quantitativ bestimmt werden. Aus Art. 75 Abs. 2 GG lasse
sich auch nicht herleiten, dass der Bund dem Landesgesetzgeber die Regelung wesentlicher Inhalte
überlassen müsse. Der Bund dürfe ausnahmsweise eine in Einzelheiten gehende Rahmenregelung
erlassen, wenn er in Ausübung seiner Einschätzungsprärogative eine bundeseinheitliche Regelung zur
Erreichung eines gewichtigen Zieles für notwendig halte. Hier sei dies aus zwei Gründen der Fall: Zum
einen stelle die Personalstruktur des wissenschaftlichen und künstlerischen Personals an Hochschulen
einen Kernpunkt der Rahmenmaterie Hochschulwesen dar, die schon vor dem Fünften Änderungsgesetz
eine bundeseinheitliche Regelung gefunden habe. Zum anderen habe der Bund davon ausgehen dürfen,
dass eine Reform des bisher durch die Habilitation bestimmten Systems der Nachwuchsgewinnung ohne
bundeseinheitliche Regelung nicht gelingen könne.
55

(d) Die Begründung des Gesetzentwurfs lege die Missstände, die die Reform im Hochschulwesen i. S. v.
Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich machten, ausführlich dar. Als Legitimationsgrund komme die Wahrung
der Wirtschaftseinheit in Betracht. Es sei unschädlich, dass sich die Bundesregierung hierauf in ihrer
Gesetzesbegründung nicht berufen habe.
56

Die Wirtschaftseinheit i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG sei auch dann betroffen, wenn es um Berufe im
öffentlichen Dienst gehe, die prinzipiell durch Art. 12 GG geschützt seien. Damit seien auch Berufe im
staatlichen Wissenschaftsbereich unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftseinheit relevant, wenn ein
Bundesgesetz die Einheitlichkeit der beruflichen Ausbildung sicherstellen oder wenn es für gleiche
Zugangsmöglichkeiten zu Berufen in allen Ländern sorgen müsse. Dies sei hier der Fall, weil das Gesetz
die Zugangsmöglichkeiten für Juniorprofessoren und Professoren regele und den Inhalt der jeweiligen
Ämter festlege, ohne die das gesetzgeberische Gesamtkonzept gefährdet oder sogar sinnlos sei.
57

bb) Das Fünfte Änderungsgesetz habe der Zustimmung des Bundesrats nicht bedurft. Das
Hochschulrahmengesetz regele als typisches Organisationsgesetz notwendig auch das interne Verfahren
der Landesbehörde "Hochschule". Dennoch habe der Verfassunggeber bei Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a
GG kein ausdrückliches Zustimmungsrecht des Bundesrats vorgesehen wie dies etwa bei den
Parallelvorschriften der Art. 91a Abs. 2 und 3, Art. 108 Abs. 2 Satz 2 oder Art. 108 Abs. 5 Satz 2 GG, die
zu Organisations- und Verfahrensvorschriften ermächtigten, der Fall sei. Die vom Grundgesetz getroffene
Entscheidung, wonach auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG gestützte Rahmenvorschriften auf Grund der
Ermächtigung des Verfassunggebers, die in ihnen bereits implizit enthalten sei, kein Zustimmungsrecht
des Bundesrats auslösen könnten, dürfe nicht durch den Rückgriff auf die allgemeine Regelung des
Art. 84 Abs. 1 GG konterkariert werden.
58

Unabhängig hiervon sei Art. 84 Abs. 1 GG auf Rahmengesetze - mit Ausnahme unmittelbar geltender
Regelungen - nicht anwendbar. Rahmenvorschriften seien nicht an die Landesverwaltung gerichtet,
sondern ausschließlich an den Landesgesetzgeber. Zur Einführung der neuen Personalkategorie des
Juniorprofessors sei eine Umsetzung durch den Landesgesetzgeber erforderlich.
59

b) Das angefochtene Gesetz sei auch materiell verfassungsgemäß.
60

aa) Die korporationsrechtliche Stellung der Juniorprofessoren sei verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Juniorprofessoren entsprächen dem vom Bundesverfassungsgericht entwickelten
Hochschullehrerbegriff. Sie würden wie Professoren in einem Berufungsverfahren rekrutiert und hätten
alle Aufgaben zu erfüllen, die auch einem Lebenszeitprofessor zukämen.
61

bb) Zu Unrecht nähmen die Antragstellerinnen an, dass das Fünfte Änderungsgesetz den Universitäten
untersage, die wissenschaftliche Leistungsfähigkeit des Nachwuchses außerhalb des Berufungsverfahrens
zu bewerten. Die Gesetzesnovelle sehe ausdrücklich die Prüfung der wissenschaftlichen
Leistungsfähigkeit im Zusammenhang mit der Verlängerung des Dienstverhältnisses als Juniorprofessor
vor (§ 48 Abs. 2 HRG). Im Rahmen von § 44 Abs. 2 Sätze 3 und 4 HRG gehe es ausschließlich um die in
einem Berufungsverfahren festzustellende "zusätzliche Leistung". Die Vorschrift schließe nicht aus, dass
die Universitäten die Habilitation für andere Zwecke beibehielten.
62

Die Behauptung der Antragstellerinnen, der Staat dürfe den Universitäten überkommene Formen
wissenschaftlicher Selbstqualifizierung nicht verbieten, werde nicht nachvollziehbar dargelegt und sei
außerdem widersprüchlich. Die historische Bedeutung der Habilitation werde von den Antragstellerinnen
überschätzt. Anlass der Novelle seien die zahlreichen Gravamina gewesen, die mit dem
Habilitationsverfahren verbunden seien. Schon der Zugang zum Verfahren sei nicht jedermann offen,
sondern es bedürfe der Figur des "Habilitationsvaters". Dem Habilitationsverfahren gehe eine Auswahl
voraus, die in der Hand eines Professors liege. Sie nehme keine Rücksicht auf eine mögliche Nachfrage,
sodass es eine Fülle von Privatdozenten geben werde, die in der großen Mehrheit keine Chance auf eine
adäquate Stellung hätten. Der Gesetzgeber sei verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, einen Wettbewerb
zwischen Juniorprofessur und Habilitation zuzulassen, nachdem die Standesvertretung der Professoren
erklärt habe, sie werde die Juniorprofessur nicht akzeptieren.
63

cc) Die Hausberufung und der Ausschreibungsverzicht, die nach § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 2 HRG
lediglich als Ausnahme gedacht seien und nähere Regelungen dem Landesgesetzgeber überließen, hätten
zum Ziel, besonders qualifizierte Bewerber zu gewinnen.
64

Eine Überforderung des Berufungsverfahrens für eine Professur liege nicht vor. Schon nach dem
derzeitigen Verfahren reiche es nicht aus, im Hinblick auf die Qualität der einzelnen Bewerber allein auf
die Habilitation abzustellen. In jedem Berufungsverfahren werde meist eine Vorauswahl getroffen, sodass
nicht über alle Bewerber ein Qualitätsurteil im Sinne von § 44 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe a HRG abzugeben
sei.
65

3. Der Landtag von Baden-Württemberg ist der Auffassung, dass die allein dem Hochschulrecht und nicht
dem Dienstrecht zuzuordnenden Regelungen über die Juniorprofessur mangels Gesetzgebungskompetenz
des Bundes verfassungswidrig seien. Die Vorschriften seien auf Grund ihrer Regelungsdichte nicht auf
eine Ausfüllung durch die Landesgesetzgeber angelegt und gingen über die allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens hinaus. Dem Landesgesetzgeber verbleibe nichts von substantiellem Gewicht.
66

Die Regelungen über die Juniorprofessur seien auch nicht erforderlich i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG. Sie
dienten weder der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch seien sie zur Wahrung der Rechts-
oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse geboten. Schließlich seien die Vorschriften zur
Einführung der Juniorprofessur nicht mit Art. 75 Abs. 2 GG vereinbar. Danach dürfe der
Bundesgesetzgeber ausnahmsweise eine Vollregelung oder eine Norm mit unmittelbarer Wirkung
erlassen, wenn nur auf diese Weise ein zwingendes Interesse an bundesstaatlicher Einheitlichkeit sicher
gestellt werden könne. Daran fehle es hier. Dem Landesgesetzgeber bleibe kein Raum für eigenständige
Regelungen, soweit § 42 Satz 1 HRG die Juniorprofessoren den Hochschullehrern zuordne. Gleiches
treffe auf die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren nach § 44 Abs. 2 HRG zu sowie auf die
Lockerung des Verbots einer Hausberufung (§ 45 Abs. 2 HRG).
67

4. Der Thüringer Landtag schließt sich im Wesentlichen der Stellungnahme des Landtags von
Baden-Württemberg an. Auch der Bayerische Landtag hält den Normenkontrollantrag für zulässig und
begründet. Die Regierung des Saarlandes hält das angefochtene Gesetz ebenfalls für mit dem
Grundgesetz unvereinbar und schließt sich der Auffassung der Antragstellerinnen an. Die
Landesregierung Sachsen-Anhalt hat auf die Stellungnahme des Bundesrats vom 20. Dezember 2002
Bezug genommen und von einer eigenen Stellungnahme abgesehen.
68

5. Der Deutsche Hochschulverband hält den Normenkontrollantrag ebenfalls für zulässig und begründet.
69

a) Dem Bund fehle die Gesetzgebungskompetenz. Einschlägiger Kompetenztitel sei im Hinblick auf den
Schwerpunkt der Reform Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG. Soweit die Vorschriften über die
Juniorprofessur dienstrechtliche Elemente enthielten, seien sie so stark mit dem hochschulrechtlichen
Status verbunden, dass eine einheitliche Zuordnung zum Kompetenztitel des Hochschulwesens geboten
sei. Durch die Einführung der Juniorprofessur verbleibe den Ländern kein ausreichender
Gestaltungsspielraum, weil es sich um eine unzulässige Vollregelung handele. Ebenso wenig lägen die
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vor, weil der Bund nicht hinreichend dargelegt habe, warum den
Ländern kein Raum für eigene Reformmodelle oder für eine bewahrende Fortentwicklung der geltenden
Rechtslage eingeräumt werden könne. Im Übrigen seien die Regelungen über die Juniorprofessur weder
zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit
im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Soweit es darum gehe, die Einheitlichkeit der beruflichen
Ausbildung sicherzustellen oder für gleiche Zugangsmöglichkeiten zu Berufen zu sorgen, lasse sich die
Qualifikation des wissenschaftlichen Nachwuchses und der Weg zum Amt des Hochschulprofessors
nicht mit sonstigen Berufsbildern gleichsetzen. Hier stünden nicht der gesamtwirtschaftliche Bezug im
Vordergrund, sondern kulturpolitische Gesichtspunkte.
70

b) Das angefochtene Gesetz sei ferner wegen fehlender Zustimmung des Bundesrats nach Art. 84 Abs. 1
GG unwirksam. Auch verstoße die korporationsrechtliche Einordnung der Juniorprofessoren in die
Gruppe der Hochschullehrer gegen Art. 5 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Die
Qualifikation des Juniorprofessors, der lediglich zeitlich befristet beschäftigt werde, entspreche nicht dem
Niveau einer Habilitation.
71

Das bundesrechtliche Diktat des Reformkonzepts "Juniorprofessur" unter gleichzeitiger faktischer
Abschaffung des Habilitationsverfahrens greife in die Garantie der akademischen Selbstverwaltung ein
und verletze damit Art. 5 Abs. 3 GG. Der Hochschule stehe das Recht zu, autonom über die Qualifikation
des wissenschaftlichen Nachwuchses zu entscheiden. Schließlich verstießen die Lockerung des
Hausberufungsverbots sowie der partielle Verzicht auf eine Ausschreibung gegen Art. 33 Abs. 2 GG.
72

6. Der Hochschullehrerbund ist der Ansicht, dass das angefochtene Gesetz im Wesentlichen mit dem
Grundgesetz vereinbar sei. Die korporationsrechtliche Zuordnung der Juniorprofessoren zu den
Hochschullehrern sei von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, weil ihre Qualifikation angesichts der
als Einstellungsvoraussetzung geforderten herausragenden Qualität einer Promotion in etwa dem Niveau
einer Habilitation entsprechen müsse. Die Habilitation werde nicht verboten und dürfe im
Berufungsverfahren weiterhin berücksichtigt werden. Demgegenüber verstoße § 45 Abs. 1 Satz 4 HRG,
der einen Ausschreibungsverzicht zulasse, gegen Art. 33 Abs. 2 GG. Bei der Berufung von Professoren
sei insoweit auch Art. 5 Abs. 3 GG zu berücksichtigen. Danach könne sich die Wissenschaft nur dann
optimal entfalten, wenn die durch Ausschreibung zu ermittelnden Besten in Professorenämter gelangten.
73

7. Die Hochschulrektorenkonferenz sieht eine Gesamtreform des Hochschulwesens als erforderlich an.
Sie begrüßt die Einführung der Juniorprofessur und ihre grundsätzliche Gleichstellung mit der Professur,
hält es jedoch für wünschenswert, dass die Juniorprofessur nicht als Regelvoraussetzung für eine
Einstellung als Professor ausgestaltet wird, sondern alternativ verschiedene Qualifikationsmöglichkeiten
beibehalten werden.
74

V.


In der mündlichen Verhandlung am 31. März 2004 haben die Antragstellerinnen und die Bundesregierung
ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft. Als sachverständige Dritte gemäß § 27a BVerfGG haben der
Präsident des Allgemeinen Fakultätentages, der Generalsekretär der Deutschen Forschungsgemeinschaft,
der Präsident des Hochschullehrerbundes, der Präsident der Hochschulrektorenkonferenz, der
Vizepräsident der Max-Planck-Gesellschaft, der Vorsitzende des Wissenschaftsrates sowie der
Bevollmächtigte des Deutschen Hochschulverbandes zu dem Normenkontrollverfahren Stellung
genommen.
75

B.


Der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG zulässige
Normenkontrollantrag ist begründet. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und
anderer Vorschriften vom 16. Februar 2002 - 5. HRGÄndG - (BGBl I S. 693) ist mit Art. 70, Art. 75 in
Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG unvereinbar und daher nichtig.
76

Das Gesetz ist als Rahmengesetz am verfassungsrechtlichen Maßstab der Art. 75, Art. 72 Abs. 2 GG zu
messen (I.). Es wird den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht gerecht (II.). Rechtsfolge der
Überschreitung der Rahmengesetzgebung durch den Bund ist die Nichtigkeit des Gesetzes als Ganzes
(III.). Der Bund kann allerdings auf der Grundlage von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG unter den
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Vorgaben für die grundlegenden Fragen des deutschen
Hochschulwesens machen (IV.).
77

I.


Das Fünfte Änderungsgesetz ist ein Rahmengesetz des Bundes auf der Grundlage von Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 und Nr. 1a GG. Der Bund hat nach Art. 75 Abs. 1 GG das Recht, in bestimmten
Sachbereichen Rahmenvorschriften zu erlassen. Die Kompetenz des Bundes ist dabei in vierfacher Weise
begrenzt: durch den Rahmencharakter der Vorschriften (1.), durch den grundsätzlichen Ausschluss von
Detailregelungen und unmittelbar geltenden Vorschriften in Art. 75 Abs. 2 GG (2.), durch die
Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung nach Art. 72 Abs. 2 GG (3.) sowie durch die
Beschränkung auf allgemeine Grundsätze gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG (4.).
78

1. a) Art. 70 GG regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern für die Gesetzgebung.
Absatz 1 der Vorschrift legt ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zu Gunsten der Länder fest (vgl. BVerfGE
106, 62 <143>). Danach haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit dem Bund nicht
Gesetzgebungsbefugnisse verliehen sind. Der Bund besitzt damit nur die Gesetzgebungskompetenz in
den ihm ausdrücklich zugewiesenen Sachgebieten; die unbenannten sonstigen Materien liegen in der
Zuständigkeit der Länder.
79

b) Bei der Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG handelt es sich neben der ausschließlichen und der
konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz um eine dritte selbstständige Art der Bundesgesetzgebung.
Schon aus der Systematik der im VII. Abschnitt des Grundgesetzes enthaltenen Vorschriften folgt, dass
die Kompetenz des Bundes zum Erlass von Rahmenvorschriften inhaltlich begrenzter sein muss als im
Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (vgl. BVerfGE 4, 115 <128>). Während dort eine
Zurückhaltung des Bundes prinzipiell fakultativer Natur ist, beschränkt Art. 75 GG den Bund
obligatorisch auf einen Rahmen. Die Gesetzgebungsbefugnis der Länder bleibt in den Sachbereichen des
Art. 75 Abs. 1 GG - anders als im Fall des Art. 74 GG - erhalten (vgl. BVerfGE 4, 115 <129>).
80

Art. 75 GG ist auf kooperative Gesetzgebung von Bund und Ländern angelegt. Das Grundgesetz begrenzt
die Bundeskompetenz zur Gesetzgebung im Interesse eines föderativ verstandenen Gesamtwohls mit der
Folge, dass der Gesetzgebungsgegenstand dem Bunde nur begrenzt zur Gestaltung offen steht und er
deshalb nicht bis in die Einzelheiten gehend regeln darf.
81

aa) Schon die von Art. 75 GG gewollte Parallelität der Gesetzgebung schränkt den Bund in seinem
Regelungsvorhaben ein. Für die in Art. 75 Abs. 1 GG genannten Sachgebiete sind sowohl der Bund als
auch die Länder zur Gesetzgebung zuständig. Eine Rahmengesetzgebung des Bundes schließt die
Landesgesetzgebung nicht aus, sondern setzt im Gegenteil ein entsprechendes Tätigwerden des
Landesgesetzgebers zur Ausfüllung der Rahmenvorschriften voraus. Art. 75 Abs. 3 GG verpflichtet die
Länder ausdrücklich, innerhalb einer vom Rahmengesetz zu bestimmenden angemessenen Frist die
erforderlichen Landesgesetze zu erlassen.
82

bb) Für die Rahmengesetzgebung ist kennzeichnend, dass sie auf inhaltliche Konkretisierung und
Gestaltung durch die Länder angelegt ist, dass also die grundsätzlich bestehende Länderkompetenz zur
Gesetzgebung erhalten bleibt, aber durch eine Rahmenvorgabe des Bundes begrenzt wird.
Rahmenvorschriften des Bundes müssen der Ausfüllung durch Landesgesetzgebung fähig und ihrer
bedürftig sein (vgl. BVerfGE 4, 115 <129>; 36, 193 <202>; 38, 1 <10>; 51, 43 <54>; 80, 137 <157>).
Rahmengesetze zu den in Art. 75 Abs. 1 GG aufgezählten Materien dürfen nur inhaltlich beschränkte
Gesetze sein. Sie müssen der ergänzenden Gesetzgebung der Länder substantielle Freiräume lassen, damit
diese politisch selbstverantwortlich Recht setzen können. Die Rahmengesetzgebung setzt deshalb - auch
ohne die Einschränkung in Absatz 2 - immer voraus, dass das, was den Ländern in eigener Verantwortung
und mit eigenem politischen Gestaltungswillen zu regeln bleibt, von substantiellem Gewicht ist.
83

cc) Rahmenvorschriften des Bundes richten sich in erster Linie an den Landesgesetzgeber, was mit der
Klarstellung in Art. 75 Abs. 1 GG ("für die Gesetzgebung der Länder") durch das 42. Gesetz zur
Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) noch einmal hervorgehoben
worden ist. Durch diesen ergänzenden Hinweis auf die Gesetzgebung der Länder wird betont, dass es
grundsätzlich in die Zuständigkeit der Länder fällt, den vom Bund vorgegebenen Rahmen mit ihrer
Gesetzgebung auszufüllen. Vorbehaltlich der Ausnahmen in Absatz 2 sollen Rahmenvorschriften nur
noch an die Gesetzgebung der Länder adressiert werden und nicht mehr unmittelbar den Bürger
bindendes Recht setzen dürfen.
84

dd) Die Landesvorschriften haben sich zwar in den vom Bund gegebenen Rahmen einzupassen.
Allerdings muss der legislative Rahmen des Bundes dem Land die Möglichkeit lassen, die Sachmaterie
entsprechend den besonderen Verhältnissen des Landes zu regeln. Die Länder müssen die ihnen zur
Regelung überlassenen Sachgebiete nicht notwendig einheitlich ordnen (vgl. BVerfGE 30, 90 <103>). Der
Landesgesetzgeber kann Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung
beanspruchen, er darf nicht darauf beschränkt werden, nur zwischen engen vorgegebenen rechtlichen
Möglichkeiten zu wählen (vgl. BVerfGE 4, 115 <129 f.>) oder gar wie eine nachgeordnete Instanz
lediglich eine Bundesregelung zu exekutieren.
85

ee) Der Begriff "Rahmen" soll verdeutlichen, dass für die Länder innerhalb des Regelungsbereichs ein
normativer Spielraum verbleiben muss. Ein "Rahmen" ist nur dann gegeben, wenn er prinzipiell auf die
Ergänzung durch Landesnormen angelegt ist. Lässt das Gesetz den Ländern keinen Freiraum zur
Ausfüllung des Rahmengesetzes und gibt es den Weg, um zum gesetzgeberischen Ziel zu gelangen, im
Einzelnen verbindlich vor, so hat der Bund mehr als den "Rahmen" bestimmt, und zwar selbst dann, wenn
er diesen Weg nicht ausdrücklich beschreibt. Der Bund darf zwar die Richtung vorgeben und die Grenzen
der Gestaltungsfreiheit der Länder normieren. Eine Vollregelung eines unter Art. 75 GG fallenden
Bereiches ist jedoch ausgeschlossen. Eine Vollregelung liegt auch dann vor, wenn das Gesetz eine
Regelungslücke enthält, die sich durch Auslegung des Rahmengesetzes selbst nur auf eine bestimmte Art
und Weise schließen lässt. Die Lücke muss also auf verschiedene Weise und nur durch den
Landesgesetzgeber geschlossen werden können.
86

2. Rahmenvorschriften dürfen nach Art. 75 Abs. 2 GG in Einzelheiten gehende oder unmittelbar
anwendbare Regelungen nur in begründeten Ausnahmefällen enthalten. Diese Einschränkung hat der
verfassungsändernde Gesetzgeber durch die Novellierung des Art. 75 GG besonders hervorgehoben und
damit die Position der Länder bei der Rahmengesetzgebung des Bundes gestärkt.
87

a) Bereits vor dem Inkrafttreten der heute gültigen Fassung des Art. 75 GG am 15. November 1994 war
die Bundeskompetenz nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beim Erlass von
Detailregelungen oder unmittelbar geltenden Bestimmungen beschränkt.
88

Bundesrechtliche Rahmenvorschriften konnten danach zwar auch unmittelbar geltende Rechtssätze sowie
partielle Vollregelungen enthalten. Das Bundesverfassungsgericht hat die Zulässigkeit einer punktuellen
Vollregelung jedoch nur dann bejaht, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders
starkes und legitimes Interesse besteht und die Einzelregelung im Zusammenhang eines Gesetzeswerkes
steht, das - als Ganzes gesehen - dem Landesgesetzgeber noch Spielraum lässt und darauf angelegt ist,
von ihm auf Grund eigener Entschließung ausgefüllt zu werden (vgl. BVerfGE 43, 291 <343> m.w.N.).
Schon nach bisheriger Verfassungsrechtslage mussten die bundesrechtlichen Vorschriften inhaltlich
beschränkt sein, sodass Bundesgesetze und Landesgesetze nebeneinander wirksam werden, um die
gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen (vgl. BVerfGE
4, 115 <130>). Mit dem hiernach erforderlichen substantiellen Gewicht der Landesgesetzgebung waren
der bloße Nachvollzug bundesrechtlicher Gesetzgebungsanordnungen und die Beschränkung auf die
Wahl zwischen rechtlich vorgegebenen Alternativen nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 51, 43 <54>; 67, 382
<387>).
89

b) Mit dem 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146)
formulierte der verfassungsändernde Gesetzgeber erstmalig in Art. 75 Abs. 2 GG die
Gesetzgebungsbefugnis des Bundes begrenzende Anforderungen an die Regelungsdichte von
Rahmenvorschriften. Hierdurch sollten die bisherige allzu großzügige Verfassungspraxis eingedämmt und
der kooperative Charakter der Rahmengesetzgebungskompetenz wieder stärker betont werden (vgl.
BTDrucks 12/7109, S. 10; BTDrucks 12/6633, S. 9). Der Grundgedanke der Rahmengesetzgebung als
Verfahren der kooperativen Rechtssetzung wurde als in der Vergangenheit nicht vollständig gewahrt
angesehen. In der Grundgesetzänderung ist die klare Anweisung des verfassungsändernden Gesetzgebers
an das Bundesverfassungsgericht zu sehen, seine bisherige, als korrekturbedürftig bewertete
Rechtsprechung zu ändern.
90

aa) Der mit dem Änderungsgesetz von 1994 eingefügte Art. 75 Abs. 2 GG zur "Sicherung des
Rahmencharakters" (so die Überschrift zu Nr. 14 - Art. 75 Abs. 2 GG - im Bericht der Gemeinsamen
Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000, S. 36) will die Befugnis des Bundesgesetzgebers zu
erschöpfenden (Teil-)Regelungen beschränken. Damit unterliegt die Rahmengesetzgebung nunmehr
verschärften Anforderungen. Letztendlich sollen es die Länder sein, die den vom Bund vorgegebenen
Rahmen mit ihrer Gesetzgebung auszufüllen haben. Vorbehaltlich der in Art. 75 Abs. 2 GG festgelegten
Ausnahmen sollen Rahmenvorschriften nur noch an die Gesetzgebung der Länder adressiert werden und
nicht mehr detailliertes oder unmittelbar bindendes Recht setzen. Mit diesem Ziel des
verfassungsändernden Gesetzgebers ist es nicht vereinbar, wenn eine nach Art. 75 Abs. 2 GG in
Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelung nur die Grenze desjenigen wahrt, was vor der
Grundgesetzänderung 1994 nach Art. 75 GG a.F. verfassungsrechtlich gestattet war. Vielmehr muss eine
ausnahmsweise unumgängliche Vollregelung deutlicher als bisher in der Reichweite begrenzt sein, wenn
der Rahmencharakter des Bundesgesetzes gewahrt bleiben soll.
91

bb) Bei der Auslegung des Begriffs "Ausnahmefall" in Art. 75 Abs. 2 GG muss vor dem Hintergrund der
Verfassungsänderung berücksichtigt werden, dass die Rahmenvorschriften des Bundesgesetzgebers
nunmehr in besonderer Weise eine eigenständige gesetzgeberische Gestaltung durch den
Landesgesetzgeber ermöglichen sollen. Art. 72 Abs. 2 GG insoweit analog heranzuziehen (vgl. Rozek, in:
von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., 2000, Art. 75 Rn. 68), ist mit der
Systematik des Art. 75 Abs. 2 GG nicht vereinbar. Ob eine bundesgesetzliche Rahmenregelung i. S. v.
Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich ist, ist im Rahmen des Art. 75 Abs. 1 GG festzustellen; ist dies der Fall,
muss das Vorliegen eines Ausnahmefalls nach Art. 75 Abs. 2 GG eigenständig geprüft werden. Die
Erforderlichkeit eines Rahmengesetzes i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG ist nicht ohne weiteres deckungsgleich
mit einem Ausnahmefall i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG.
92

cc) (1) Art. 75 Abs. 2 GG ist als Ausnahme gefasst, die bezeichneten Regelungen sind
rechtfertigungsbedürftig. Art. 75 Abs. 2 GG begründet daher in formeller Hinsicht einen erhöhten
Rechtfertigungszwang des Bundesgesetzgebers (vgl. Degenhart, in: Sachs, GG, 3. Aufl., 2003, Art. 75
Rn. 13; Rozek, a.a.O., Art. 75 Rn. 67). Der Bund braucht für eine Abweichung von dem
verfassungsrechtlichen Regelfall des Art. 75 Abs. 1 GG besondere Gründe.
93

(2) Materiell ist das Vorliegen eines Ausnahmefalls anhand quantitativer und qualitativer Kriterien zu
bestimmen. In quantitativer Hinsicht dürfen detaillierte Vollregelungen - bezogen auf das zu beurteilende
Gesetz als Ganzes - nicht dominieren, um nicht das in Art. 75 Abs. 2 GG statuierte
Regel-Ausnahme-Verhältnis schon deshalb zu verletzen. Darüber hinaus dürfen ins Einzelne gehende
Regelungen und Vorschriften mit Außenwirkung auch qualitativ nicht den Rahmencharakter des Gesetzes
durchbrechen. Das schon in der bisherigen Rechtsprechung aus dem Rahmencharakter der Gesetze nach
Art. 75 GG für punktuelle Vollregelungen hergeleitete Kriterium des besonders starken und legitimen
Interesses (vgl. BVerfGE 43, 291 <343>; 67, 382 <387>) kann nicht allein ausreichend sein, um dem mit
der Verfassungsänderung verfolgten Ziel einer spürbaren Verstärkung der kompetentiellen
Regelungsmöglichkeit der Länder (vgl. BTDrucks 12/7109, S. 10; BTDrucks 12/6633, S. 9 f.) Rechnung
zu tragen. Vielmehr müssen die Art. 75 Abs. 2 GG unterfallenden Vorschriften auch nach ihrer
inhaltlichen Bedeutung eine prägende Ausfüllung des Rahmengesetzes durch den Landesgesetzgeber
zulassen. Sie müssen vor dem Hintergrund des in Art. 75 Abs. 2 GG angelegten
Regel-Ausnahme-Verhältnisses in qualifizierter Weise notwendig sein. Ein Ausnahmefall liegt daher vor,
wenn zum einen die Rahmenvorschriften ohne die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden
Regelungen verständigerweise nicht erlassen werden könnten, diese also schlechthin unerlässlich sind. Die
in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen dürfen zum anderen den kooperativen
Charakter des Rahmengesetzes nicht aufheben.
94

3. Eine weitere Begrenzung der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus dem in
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 GG enthaltenen Verweis auf Art. 72 Abs. 2 GG.
95

a) Art. 72 Abs. 2 GG bindet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes an bestimmte materielle
Voraussetzungen. Obwohl Rahmenvorschriften des Bundes die gesetzgebende Gewalt der Länder weit
weniger verdrängen als dies bei Ausnutzung einer Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 74 oder Art. 74a GG
der Fall ist, dürfen bei der Rahmengesetzgebung des Bundes nach Art. 75 GG an das Vorliegen der
Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG keine geringeren Anforderungen gestellt werden als bei der
konkurrierenden Gesetzgebung.
96

b) Die Neufassung von Art. 72 Abs. 2 GG durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom
27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146), durch welche die Voraussetzungen und der Umfang der
Bundeskompetenz eingeschränkt worden ist, wirkt sich daher auf Grund der Verweisung in Art. 75 Abs. 1
GG auch auf die Zulässigkeit der Rahmengesetzgebung aus. Art. 72 Abs. 2 GG macht eine
Gesetzgebungskompetenz des Bundes von einem Erforderlichkeitskriterium abhängig, das der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. BVerfGE 106, 62 <135 f.>). Die
Erforderlichkeitsklausel unterscheidet alternativ drei mögliche Ziele als Voraussetzung zulässiger
Bundesgesetzgebung. Deren Konkretisierung muss sich am Sinn der besonderen bundesstaatlichen
Integrationsinteressen orientieren (vgl. BVerfGE 106, 62 <143>). Danach ist eine bundesgesetzliche
Regelung nur insoweit "erforderlich", als ohne sie gleichwertige Lebensverhältnisse nicht hergestellt oder
die im gesamtstaatlichen Interesse stehende Rechts- oder Wirtschaftseinheit nicht gewahrt werden kann.
97

aa) Das Erfordernis der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" ist nicht schon dann erfüllt, wenn
es lediglich um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen oder um eine Verbesserung der
Lebensverhältnisse geht. Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr
erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in
den Ländern der Bundesrepublik Deutschland in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge
beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret
abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62 <144>).
98

Das Tatbestandsmerkmal "Wahrung der Rechtseinheit" kann nicht so verstanden werden, dass die
Setzung bundeseinheitlichen Rechts stets erforderlich wäre. Unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger
sind notwendige Folge des bundesstaatlichen Aufbaus. Auf allen in Art. 74 und Art. 75 GG genannten
Gebieten lässt das Grundgesetz eine Rechtsvielfalt prinzipiell zu. Einheitliche Rechtsregeln können in
diesen Bereichen aber erforderlich werden, wenn eine unterschiedliche rechtliche Behandlung desselben
Lebenssachverhalts unter Umständen erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare
Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr erzeugen kann. Um dieser sich unmittelbar
aus der Rechtslage ergebenden Bedrohung von Rechtssicherheit und Freizügigkeit im Bundesstaat
entgegen zu wirken, kann der Bund eine bundesgesetzlich einheitliche Lösung wählen (vgl. BVerfGE 106,
62 <146>).
99

Die "Wahrung der Wirtschaftseinheit" berechtigt den Bund im gesamtstaatlichen Interesse dann zur
Gesetzgebung, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der
Bundesrepublik Deutschland durch einheitliche Rechtssetzung geht (vgl. BVerfGE 106, 62 <146 f.>).
Dies ist allerdings nicht schon dann der Fall, wenn die Länder eine sachlich nicht optimale Regelung
wählen.
100

bb) Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72
Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei genügt allerdings nicht jede
theoretische Handlungsmöglichkeit der Länder. Vor allem schließt die bloße Möglichkeit gleich lautender
Ländergesetze eine Bundeskompetenz nicht aus. Andernfalls wäre, da diese Möglichkeit - zumindest
theoretisch - immer besteht, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegenstandslos. Die Vorschrift will
nicht bundeseinheitliche Bundes- von bundeseinheitlicher Ländergesetzgebung abgrenzen. Sinn der
föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige Kompetenzräume für
partikular-differenzierte Regelungen zu eröffnen (vgl. BVerfGE 106, 62 <150> m.w.N.). Das Verdikt der
Verfassungswidrigkeit hängt allerdings davon ab, dass das Gesetz auf einer fehlerhaften
Tatsachenfeststellung des Gesetzgebers beruht, dass also nicht etwa andere, zutreffende Erwägungen zu
seiner Begründung herangezogen werden können (BVerfG, a.a.O., S. 150).
101

cc) Bei der Beurteilung, ob die Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen, steht dem
Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Dieser Entscheidungsraum des Gesetzgebers, der
sachbereichsbezogen im Wege einer Gesamtbetrachtung zu ermitteln ist, kann jedoch
verfassungsgerichtlich auf seine methodischen Grundlagen und seine Schlüssigkeit hin überprüft werden.
Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zu Grunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich
jedenfalls im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Die Prognose muss sich methodisch
auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses muss konsequent im Sinn der
"Verlässlichkeit" der Prognosen verfolgt worden sein. Das Prognoseergebnis ist daraufhin zu
kontrollieren, ob die die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte mit hinreichender
Deutlichkeit offen gelegt worden sind oder ihre Offenlegung jedenfalls im Normenkontrollverfahren
möglich ist und ob in die Prognose keine sachfremden Erwägungen eingeflossen sind (vgl. BVerfGE 106,
62 <150 ff.>).
102

4. Für das Hochschulwesen wird mit der Formulierung "Allgemeine Grundsätze" in Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG die Bundeskompetenz über den Rahmencharakter und die Voraussetzungen der
Erforderlichkeit hinaus zusätzlich begrenzt. Dies belegt die Entstehungsgeschichte der Vorschrift.
103

a) Der Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG wurde auf Grund des 22. Gesetzes zur
Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 363) in das Grundgesetz eingefügt. Die
Vorschrift ist eine Kompromissformel im Hinblick auf die gegenläufigen Interessen von Bundestag und
Bundesrat.
104

Der ursprüngliche verfassungsändernde Gesetzentwurf der Bundesregierung sah vor, die konkurrierende
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes um die "Forschungsorganisation und das Hochschulwesen" zu
erweitern. Der Rechtsausschuss des Bundestags nahm die Kritik der Länder an diesem Vorhaben auf und
schlug vor, die geplante konkurrierende Gesetzgebung durch eine Rahmengesetzgebung zu ersetzen und
das Hochschulwesen in Art. 75 Nr. 1a GG (a.F.) anzufügen. Dies sei ausreichend, um für die Zukunft die
Einheitlichkeit des Hochschulwesens insoweit zu gewährleisten, als dies im Interesse der Allgemeinheit
erforderlich sei (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5. Wahlperiode, 204. Sitzung, S. 11028 ff.). Der Bundestag
folgte dem Vorschlag, der Eingang in das am 11. Dezember 1968 beschlossene 20. Gesetz zur Änderung
des Grundgesetzes fand (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5. Wahlperiode, 204. Sitzung, S. 11025).
105

Im weiteren Gesetzgebungsverfahren schlug der Bundesrat vor, Art. 75 Nr. 1a GG zu streichen
(BRDrucks 14/69 <Beschluss>, S. 4 f.); er rief deshalb den Vermittlungsausschuss an. Im
Vermittlungsausschuss verlief die Debatte zur Rahmengesetzgebung im Bereich des Hochschulwesens
kontrovers. Während etwa die Ministerpräsidenten Dr. Zinn und Dr. Goppel es für ausreichend hielten,
die Rahmengesetzgebung des Bundes auf die "Hochschulverfassung und das Hochschulordnungsrecht"
zu beschränken (vgl. Kurzprotokoll der zweiten Fortsetzung der 12. Sitzung des Vermittlungsausschusses
vom 26. Februar 1969, S. 8 ff.), sprachen sich unter anderem Bundesminister Dr. Stoltenberg,
Ministerpräsident Dr. Lemke, Bürgermeister Koschnick sowie die Abgeordnete Funcke für die
Beibehaltung des Begriffs "Hochschulwesen" in Art. 75 Nr. 1a GG aus. Letztlich befürwortete der
Vermittlungsausschuss mit deutlicher Mehrheit eine Beschränkung der Formulierung des Gesetzentwurfs
und schlug vor, die "allgemeinen Grundsätze" des Hochschulwesens in Art. 75 Nr. 1a GG aufzunehmen
(vgl. Kurzprotokoll der zweiten Fortsetzung der 12. Sitzung des Vermittlungsausschusses vom
26. Februar 1969, S. 14).
106

b) Die Entstehungsgeschichte des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG belegt, dass der Bund im
Hochschulbereich zu einer außerordentlich zurückhaltenden Gesetzgebung verpflichtet sein soll. Mit der
Formulierung "Allgemeine Grundsätze" hat der verfassungsändernde Gesetzgeber den Rahmencharakter
zusätzlich hervorgehoben. Der Bund muss gegenüber den anderen Rahmenkompetenzen nach Art. 75
Abs. 1 Satz 1 GG ein Weniger an Normierungsbefugnis in Kauf nehmen.
107

Schon vor der Grundgesetzänderung des Jahres 1994 hat das Bundesverfassungsgericht auf die sich aus
dem Zusammenspiel von begrenzendem Wortlaut, Rahmencharakter und Erforderlichkeitsprüfung im
Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG ergebende Verfassungsrechtslage hingewiesen und festgehalten, dass der
Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Hochschulwesens mehrfach Grenzen gesetzt seien und dass
deshalb, soweit überhaupt eine Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG bestehe, der Bund in einem
Rahmengesetz nur die Grundsätze für das Hochschulwesen regeln dürfe, die ihrerseits wiederum nur
allgemeiner Natur sein dürften (vgl. BVerfGE 66, 270 <285>). Vor diesem Hintergrund muss den
Ländern im Bereich des Hochschulwesens mehr an Raum für eigene Regelungen verbleiben als sonst
(Rengeling, in: Isensee/Kirchhof <Hrsg.>, Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl., Band IV, 1999, S. 838 f.).
Sie müssen die Möglichkeit konzeptioneller Gestaltung in dem vom Bund gezogenen, die Einheitlichkeit
wahrenden Rahmen behalten oder wiedererlangen. Die zusätzliche Begrenzung des Rahmencharakters
schließt es aber nicht aus, dass der Bundesgesetzgeber auch im Bereich des Hochschulwesens
ausnahmsweise einzelne Vollregelungen trifft und nicht nur den Landesgesetzgeber, sondern den Bürger
unmittelbar bindet (vgl. Stettner, in: Dreier <Hrsg.>, GG, Band II, 1998, Art. 75 Rn. 20; a.A.: Pestalozza,
in: von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, 3. Aufl., Band 8, 1996, Art. 75 Rn. 286 ff.,
der einen Ausnahmefall i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG im Bereich des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG "in
jedem Falle" für unzulässig erachtet).
108

II.


Die Konzeption des Fünften Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer
Vorschriften wird den Anforderungen des Grundgesetzes an ein Rahmengesetz aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a, Abs. 2, Art. 72 Abs. 2 GG nicht gerecht.
109

1. Das angefochtene Gesetz ist ein Rahmengesetz des Bundes auf der Grundlage von Art. 75 Abs. 1 GG.
Wie sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ergibt, verfolgt es das Ziel, die
Personalstruktur an den Hochschulen grundlegend zu verändern, um die Qualifikationsdauer des
wissenschaftlichen Nachwuchses zu verkürzen, dessen Selbstständigkeit zu stärken und damit das hohe
Erstberufungsalter von Professoren zu senken (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 1, 14 ff.). Schwerpunkt der
Veränderung der Personalstruktur ist die Neugestaltung des Weges zur Professur durch Einführung der
Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation. Die hierzu erlassenen
Regelungen über die Juniorprofessur, die das Fünfte Änderungsgesetz prägen, weisen Bezüge sowohl
zum Dienstrecht (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG) als auch zum Hochschulwesen (Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG) auf. Für sie gelten die die Gesetzgebungskompetenz des Bundes einschränkenden
Voraussetzungen des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG.
110

a) Das Dienstrecht des Hochschulpersonals fällt grundsätzlich in den Anwendungsbereich des
Kompetenztitels aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG. Wenn durch die Regelungen des Dienstrechts die
personelle und sachliche Organisation der Hochschule, deren Selbstverwaltung und innere Gliederung, die
Ausgestaltung der Bedingungen für freie Lehre und freie Forschung (Art. 5 Abs. 3 GG) sowie die
Ordnung des Studiums grundlegend verändert werden sollen, werden jedoch schwerpunktmäßig die
Grundsätze des Hochschulwesens berührt. Derartige grundlegende Umstrukturierungen des
Hochschulwesens sind daher am Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG zu messen. Hierzu
gehört auch die Einführung einer neuen Personalkategorie im Bereich der wissenschaftlichen Lehre und
Forschung der Hochschulen:

111

Mit den Regelungen über die Juniorprofessur wird ein neuer Professorentypus geschaffen; der Weg zur
Professur wird grundlegend neu geordnet und die Qualifikation des wissenschaftlichen Nachwuchses
wesentlich umgestaltet. Die Bestimmungen über die Juniorprofessur legen fest, wie sich der Kreis der
Hochschullehrer zusammensetzt und rekrutiert und unter welchen korporations- und dienstrechtlichen
Bedingungen der akademische Nachwuchs arbeitet. Die Neugestaltung der Personalstruktur betrifft mit
den Regelungen über die Qualifikation des wissenschaftlichen Nachwuchses, die Gruppenhomogenität in
der akademischen Selbstverwaltung, die Möglichkeit von Hausberufungen und über das Verfahren, die
wissenschaftliche und pädagogische Eignung des Lehrpersonals festzustellen, in elementarer Weise die
Ordnung und den inneren Aufbau der Hochschulen.

112

b) Der Bundesgesetzgeber ist bestrebt, mit Hilfe des Dienstrechts der Professoren seine
Reformvorstellungen über die grundrechtlich geprägte, innere Verfassung der Hochschulen umzusetzen.
Die Bundesregierung hat in der Begründung des Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften betont, dass die Regelungen des
Hochschulrahmengesetzes über die Personalstruktur der Hochschulen und den Weg zur Professur
wesentliche Grundlagen für ein funktionierendes Hochschulsystem bildeten (vgl. BTDrucks 14/6853, S.
21). Das Dienstrecht erweist sich für den Bundesgesetzgeber als Mittel, um die personelle Organisation
der Hochschulen und damit das Hochschulwesen insgesamt grundlegend umzugestalten. Für das
Kernstück des Reformgesetzes ist deshalb Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG mit seinen strengeren
Voraussetzungen die einschlägige Kompetenzgrundlage. Gestünde man dem Bundesgesetzgeber zu, mit
Regelungen zum öffentlichen Dienstrecht der Hochschulen eine grundlegende Veränderung der
Personalstruktur der Hochschulen vorzunehmen und hierzu auf den Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 GG zurückzugreifen, hätte er die Möglichkeit, die Restriktionen des Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG zu unterlaufen. Der Bundesgesetzgeber selbst hat in der Begründung seines Gesetzentwurfs
die Vorschriften der §§ 42 bis 45 und §§ 47 bis 53 HRG nicht allein unter Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
GG subsumiert, sondern auch dem Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG zugeordnet (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 21). Dieses Verständnis des Zusammenspiels von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG schützt die prinzipiell bestehende Kompetenz der Länder zur
Rechtssetzung im Hochschulwesen und dient der föderalen Balance zwischen Bund und Ländern im
Bereich der politischen Gestaltung.
113

2. Der vom Gesetzgeber herausgestellte Kernbestandteil des angefochtenen Gesetzes für die Qualifikation
und Berufung von Professoren (Neufassung der §§ 44 bis 48 HRG) überschreitet den bundesgesetzlich
zulässigen Rahmen für das Hochschulwesen.
114

Die Bestimmungen über die Juniorprofessur bilden nach Art und Umfang den Schwerpunkt des
Gesetzesvorhabens. Sie enthalten detaillierte Regelungen, die den Landesgesetzgebern nur untergeordnete
Regelungsmöglichkeiten belassen. Den Ländern wird eine Personalstruktur vorgegeben, die - mit
geringfügigen Ausnahmen - jede Ausweichmöglichkeit ausschließt. Der Bundesgesetzgeber verkennt,
dass die Rahmengesetzgebungskompetenz ihm nicht dieselben politischen Gestaltungsmöglichkeiten
eröffnet wie die anderen Gesetzgebungskompetenzen (vgl. S. 17 ff. der Stellungnahme der
Bundesregierung vom 29. April 2003).
115

a) Nach Auffassung der Bundesregierung belassen die Regelungen im Fünften Änderungsgesetz den
Ländern ausreichenden Spielraum, den bundesgesetzlichen Rahmen auszufüllen. Dies betreffe auch den
konzeptionellen und normativen Schwerpunkt der Hochschulreform, indem den Ländern die Möglichkeit
gegeben werde, die Einstellungsvoraussetzungen für das wissenschaftliche Hochschulpersonal zu
konkretisieren und die dienstrechtlichen Verhältnisse näher auszugestalten (vgl. BTDrucks 14/6853,
S. 21 f.). Wie die Bundesregierung im Normenkontrollverfahren zutreffend vorgetragen hat, bleibt es den
Ländern im Wesentlichen überlassen, über die Einführung von Hausberufungen, die Regelung der
Ausschreibung von Stellen, die Lehrdeputate, die finanzielle und sachliche Ausstattung der
Juniorprofessur und deren Verhältnis zur Lebenszeitprofessur selbst zu entscheiden.
116

Dieser Regelungsbereich ist jedoch marginal und fällt in Anbetracht der Regelungsdichte der §§ 44 bis 48
HRG nicht ins Gewicht. Die Vorschriften über die Juniorprofessur bilden eine abschließende, alle
wesentlichen Elemente erfassende Vollregelung; sie geben die Konzeption der Juniorprofessur vor und
belassen dem Landesgesetzgeber allenfalls Raum für geringfügige Ergänzungen, nicht aber für eigene
Regelungsmöglichkeiten von substantiellem Gewicht. Der Bundesgesetzgeber hat außer Acht gelassen,
dass nach dem Willen des verfassungsgebenden und verfassungsändernden Gesetzgebers den Ländern
für das Hochschulwesen substantielle Gestaltungsspielräume verbleiben müssen.
117

aa) Der Bundesgesetzgeber hat in § 44 HRG, der die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren
normiert, die Zugangsvoraussetzungen für eine Professur umfassend und abschließend bestimmt. Dieser
"Mindeststandard" darf keinesfalls unterschritten oder durch andere Voraussetzungen ersetzt werden,
sodass dem Landesgesetzgeber insoweit kein Spielraum zur Ausfüllung der Vorschrift verbleibt. Dies
betrifft insbesondere die Anforderungen an die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen, die
regelmäßig im Rahmen einer Juniorprofessur zu erbringen sind, sowie die ausschließliche Überprüfung
der zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen im Berufungsverfahren.
118

Die Bestimmung der Juniorprofessur als Regel-Einstellungs-voraussetzung (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1
HRG) und die Festlegung, dass die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen nicht Gegenstand eines
Prüfungsverfahrens sein sollen, weil nunmehr allein die "aufnehmende" Hochschule über die
Qualifikation der Bewerber entscheidet (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG), richten sich gegen die Habilitation
als Hochschulprüfung. § 44 Abs. 2 HRG verbietet zwar die Habilitation als Universitätsprüfung nicht
ausdrücklich. Ziel des Gesetzgebers war es aber, die Habilitation zu entwerten, damit sie ihre bisherige
Funktion verliert (vgl. Detmer, ZBR 2001, S. 244 <247>; Knopp/Gutheil, NJW 2002, S. 2828 <2832 f.>).
Die Ausgestaltung als "Regel-Voraussetzung" (§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG) und "Soll-Vorschrift" (§ 44
Abs. 2 Satz 3 HRG) bezweckt, dass die für die Berufung auf eine Professur erforderlichen zusätzlichen
wissenschaftlichen Leistungen (§ 44 Abs. 1 Nr. 4a HRG) künftig nicht mehr zum Gegenstand eines
Habilitationsverfahrens gemacht werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19 f.). Das Nebeneinander der
Juniorprofessur und des bisherigen Qualifikationswegs über die Habilitation ist grundsätzlich auf den
Übergangszeitraum bis Ende des Jahres 2009 (vgl. § 72 Abs. 1 Satz 7 HRG) beschränkt (vgl. auch die
Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Reiche, Rachel u.a., BTDrucks
15/1775, S. 3). Ausnahmen von dieser Neuordnung der Qualifizierung des wissenschaftlichen
Nachwuchses sind nach der Vorstellung des Gesetzgebers nur dann möglich, wenn etwa die Habilitation
auf Grund von Kindererziehungszeiten entgegen der ursprünglichen Planung erst nach Ablauf der
Übergangsfrist abgeschlossen werden konnte oder wenn es sich um Berufungen aus einem ausländischen
Staat handelt, in dem Prüfungsverfahren durchgeführt werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 26). Wie sich
aus der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung ergibt, ist diese Konzeption bewusst
gewählt worden, um das Reformvorhaben ohne Schwierigkeiten durchsetzen zu können. Der Gesetzgeber
wollte verhindern, dass habilitierte Bewerber bei der Besetzung einer Professur von vornherein den
Juniorprofessoren vorgezogen werden; denn dies hätte die gesetzliche Neuregelung unterlaufen (vgl.
BTDrucks 14/6853, S. 19).
119

Die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen können zwar neben der Juniorprofessur auch im Rahmen
anderer Tätigkeiten erbracht werden, etwa als wissenschaftlicher Mitarbeiter an einer Hochschule oder
einer außeruniversitären Forschungseinrichtung oder durch wissenschaftliche Tätigkeit in der Wirtschaft
oder einem anderen gesellschaftlichen Bereich (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG). Die Qualifizierung durch
eine Habilitation ist aber als weitere Ausnahme von der Regel nicht vorgesehen. Sie wird in der
Begründung des Gesetzentwurfs als bisheriger Weg der Qualifizierung bezeichnet und bei der
Beschreibung der Neugestaltung für eine Berufung auf eine Universitätsprofessur folgerichtig nicht mehr
erwähnt (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 15).
120

bb) § 44 HRG begnügt sich nicht damit, die Einstellungsvoraussetzungen als solche zu definieren,
sondern legt zugleich fest, wie und durch wen festgestellt wird, ob ein Bewerber die zu fordernden
zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen erbracht hat. Die Qualität der für die Besetzung einer
Professur erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen wird ausschließlich und umfassend
in Berufungsverfahren bewertet (§ 44 Abs. 2 Satz 4 HRG). Damit ordnet der Rahmengesetzgeber der
"aufnehmenden" Hochschule im Berufungsverfahren eine umfassende Beurteilungsermächtigung auch in
Bezug auf die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen zu, die nicht mehr in einem Verfahren an der
"abgebenden" Hochschule geprüft werden sollen. Der Rahmengesetzgeber schränkt damit den
Entscheidungsspielraum der Länder erheblich ein; er legt fest, dass die Befähigung nur noch innerhalb
eines bestimmten Verfahrens und durch eine bestimmte Behörde zu überprüfen ist.
121

Die Landesgesetzgeber können ohne Verstoß gegen Rahmenrecht keinen anderen Weg zur Professur
festlegen als den in § 44 HRG vorgegebenen. Es verbleibt nur, § 44 HRG bei der Umsetzung in
Landesrecht "abzuschreiben"; die Landesgesetzgeber können keine relevante eigene Sachentscheidung
hinsichtlich der Einstellungsvoraussetzungen für das Amt eines Professors mehr treffen. Dieses Ergebnis
entspricht auch dem Ziel, das die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren verfolgt und in der
mündlichen Verhandlung bestätigt hat. Es liegt in der Verdrängung und Unterbindung der Habilitation als
Zugangsvoraussetzung für das Amt des Universitätsprofessors. Der Bundesgesetzgeber hält das
Verfahren der Habilitation für zeitraubend, leistungshemmend und nachteilig im internationalen
Wettbewerb. Überließe man den Ländern, den Hochschulen und dem wissenschaftlichen Nachwuchs die
Wahlfreiheit, den Zugang zur Professur entweder über die Habilitation oder aber über die Juniorprofessur
zu erreichen, könnte sich nach Auffassung des Bundesgesetzgebers die Juniorprofessur im Wettbewerb
mit der Habilitation nicht ausreichend durchsetzen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19). Aus diesem Grund
sah sich der Bundesgesetzgeber gehindert, den Ländern konzeptionelle Gestaltungsmöglichkeiten zu
belassen und sich auf eine Sicherung etwa der wechselseitigen Anerkennung unterschiedlicher und
konkurrierender Regelungen in den Ländern zu beschränken.
122

cc) Ebenfalls keine ausreichenden Regelungsalternativen eröffnet § 47 HRG hinsichtlich der
Einstellungsvoraussetzungen für Juniorprofessoren. Auch diese Vorschrift muss als partielle Vollregelung
betrachtet werden. Der Landesgesetzgeber könnte allenfalls präzisieren, was unter "pädagogischer
Eignung" oder der "herausragenden Qualität einer Promotion" zu verstehen ist. Die Möglichkeit einer
Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen durch den Landesgesetzgeber, die aus
Praktikabilitätsgründen ohnehin regelmäßig der Verwaltung vorbehalten bleibt, nimmt der Vorschrift
jedoch nicht den Charakter einer Vollregelung. Die begrenzte Auslegungsmöglichkeit der unbestimmten
Rechtsbegriffe der rahmenrechtlichen Vorgaben des § 47 HRG, an die der Landesgesetzgeber gebunden
bleibt, eröffnen diesem nicht die Möglichkeit, das Rahmenrecht prägend auszufüllen und durch eigene
Vorstellungen zu ergänzen.
123

b) Das Institut der Juniorprofessur wird nach der gesetzgeberischen Konzeption des Fünften
Änderungsgesetzes nicht als Angebot eines von mehreren möglichen Qualifikationswegen vorgeschrieben,
sondern als verpflichtende Regelqualifikation. Damit ist es den Ländern versagt, diesen zentralen Bereich
des Hochschulwesens eigenständig auszugestalten. Die Länder werden auf den obligatorischen Weg des
neuen Zugangs zur Professur verwiesen. Da gerade im Kern des Reformvorhabens - der Einführung der
Juniorprofessur - so wenig Raum für landesrechtliche Entscheidungen verbleibt, kann nicht mehr von
einer Regelung der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens i. S. v. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a
GG ausgegangen werden.
124

3. Der Ausnahmetatbestand des Art. 75 Abs. 2 GG greift nicht; seine Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Dies gilt ungeachtet der Frage, ob in der Umgestaltung der Personalstruktur an den Hochschulen
überhaupt ein gerechtfertigter und verhältnismäßiger Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit der
Hochschulen und der dort tätigen Grundrechtsträger (Art. 5 Abs. 3 GG) liegt.
125

Der Bundesgesetzgeber hat insbesondere in den §§ 44 und 47 HRG in Einzelheiten gehende Regelungen
über den Qualifizierungsweg für eine Professur erlassen (vgl. oben 2.). Er hat es jedoch versäumt, die - im
Hinblick auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis in Art. 75 Abs. 2 GG gebotene (vgl. oben B. I. 2.) -
qualifizierte Notwendigkeit für eine Vollregelung im Gesetzgebungsverfahren, zumindest aber im Rahmen
der Normenkontrolle zu belegen. Die mit der Veränderung der Personalstruktur verfolgten Ziele des
Bundesgesetzgebers liegen in der Senkung des Erstberufungsalters der Professoren sowie in der
Verringerung persönlicher und fachlicher Abhängigkeit (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 1, 14). Der Bund hat
im Gesetzgebungsverfahren nicht hinreichend dargelegt, dass hierfür die Einführung der Juniorprofessur
unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation nach verständiger Betrachtung unentbehrlich
und der einzig mögliche Weg ist. Auch die Erörterung der Sach- und Rechtslage mit den vom Senat
geladenen Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung führt zu keiner anderen Einschätzung. Die
Sachverständigen haben bereits die Zweckmäßigkeit der bundesrechtlichen Regelung weitgehend in Frage
gestellt. Sie haben im Wesentlichen angenommen, dass die Reformziele grundsätzlich auch ohne
bundesrechtliche Regelung verwirklicht werden könnten. Die Erörterung in der mündlichen Verhandlung
konnte nicht belegen, dass die angestrebte Verkürzung der Qualifikationsdauer und die stärkere
Selbstständigkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses ohne die im Fünften Änderungsgesetz
vorgenommene Veränderung der Personalstruktur nicht erreicht werden könnten und die in Einzelheiten
gehenden Regelungen über die Juniorprofessur schlechthin unerlässlich sind.
126

4. Im Übrigen fehlt es für die Regelungen über die Juniorprofessur (§§ 44 bis 48 HRG) an der von
Art. 72 Abs. 2 GG verlangten Erforderlichkeit bundeseinheitlicher Gesetzgebung.
127

a) Das gesetzgeberische Ziel des Bundes, den Qualifizierungsweg für den wissenschaftlichen Nachwuchs
zu verkürzen und dessen Selbstständigkeit zu fördern, belegt weder die Erforderlichkeit der Regelungen
zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch die Erforderlichkeit zur Wahrung der
Rechtseinheit. Erforderlich im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG ist insoweit ein Bundesgesetz dann, wenn
gerade durch unterschiedliches Recht in den Ländern eine Gefahrenlage entsteht. Das wäre etwa der Fall,
wenn die Lebensverhältnisse sich zwischen Ländern in einer unerträglichen Weise auseinander entwickeln
oder ein beruflicher Wechsel von einem Land der Bundesrepublik Deutschland in ein anderes erheblich
erschwert oder gar praktisch ausgeschlossen wäre. Solche Gefahrenlagen sind vom Bund weder
vorgetragen noch ersichtlich. Auch zur Wahrung der Rechtseinheit sind die genannten Vorschriften nicht
erforderlich. Eine Rechtszersplitterung im Hochschul- und Hochschuldienstrecht wurde bis zum Erlass
des Fünften Änderungsgesetzes nicht beklagt, die personelle Mobilität der Wissenschaftler an deutschen
Hochschulen ist darüber hinaus gewährleistet.
128

b) Die Veränderung der Personalstruktur im Fünften Änderungsgesetz könnte allenfalls unter der
Zielvorgabe der Wahrung der Wirtschaftseinheit gerechtfertigt sein. Die Voraussetzungen für eine
Gesetzgebungskompetenz des Bundes sind jedoch auch unter diesem Gesichtspunkt nicht gegeben.
129

aa) Durch die Regelungen über die Juniorprofessur werden in allen Ländern gleiche
Zugangsmöglichkeiten zur Professur eröffnet. Diese gleichartigen Zugangsregelungen sind für die
Hochschulen bei der Rekrutierung des wissenschaftlichen Personals - nach wie vor - von besonderer
Bedeutung, weil - insbesondere bei der Erstberufung von Professoren - eine hohe, länderübergreifende
Mobilität der Bewerber vorausgesetzt wird. Denn das Hochschulrahmengesetz geht trotz einer Lockerung
des Verbots der Hausberufung weiterhin davon aus, dass ein Bewerber seinen ersten Ruf regelmäßig nicht
an die Hochschule erhält, an der er sich qualifiziert hat. Eine bundeseinheitliche Neuregelung der
Einstellungsvoraussetzungen für Professoren wäre daher erforderlich, wenn sich nur so erhebliche
Wettbewerbsnachteile für den Hochschulstandort Deutschland vermeiden ließen.
130

bb) Derartige Gründe sind jedoch weder ersichtlich noch hat sie der Bund im Rahmen einer
Gesamtkonzeption hinreichend dargelegt.
131

(1) Gegen die Erforderlichkeit einer Neuregelung der Zugangsvoraussetzungen für das Amt eines
Professors spricht bereits, dass sich die Regelungen des Fünften Änderungsgesetzes dem Schwerpunkt
nach nicht an der Zielvorgabe der Wirtschaftseinheit orientieren. Ziel der Regelung ist vielmehr die
Konkurrenzfähigkeit des Wissenschaftsstandorts. Die "Wirtschaftseinheit" der Bundesrepublik
Deutschland ist daher nach der Intention des Gesetzgebers allenfalls mittelbar tangiert. So stellt selbst die
Gesetzesbegründung zur Darlegung der Erforderlichkeit nur auf die "Funktionsfähigkeit des deutschen
Hochschulsystems" ab und rekurriert an keiner Stelle auf wirtschaftliche Implikationen (vgl. BTDrucks
14/6853, S. 21).
132

(2) Der Bundesgesetzgeber ist zwar von einer Reformbedürftigkeit des Hochschuldienstrechts
ausgegangen, insbesondere sollte die Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses auf der
Grundlage des Berichts der von der Bundesregierung eingesetzten Expertenkommission neu geordnet
werden. Er hat jedoch die Erforderlichkeit der zentralen Regelungen des Fünften Änderungsgesetzes "zur
Personalstruktur der Hochschulen und über den Weg zur Professur" lediglich pauschal damit begründet,
dass sie eine wesentliche Grundlage für die Funktionsfähigkeit des deutschen Hochschulsystems
darstellten und für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung der Rechtseinheit
geboten seien (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21). Diese Erwägung vermag nicht zu erklären, weshalb der
Erlass der bundesgesetzlichen Regelung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich ist.
Insbesondere ist ihr nicht zu entnehmen, dass sich mögliche Mängel bei der Qualifizierung des
wissenschaftlichen Nachwuchses (u.a. lange Qualifikationsdauer, unzureichende Selbstständigkeit, hohes
Erstberufungsalter von Professoren) ausschließlich durch die bundesweite Einführung der
Juniorprofessur beheben lassen und die Wirtschaftseinheit nur auf diese Weise gewahrt werden kann.
Statt dessen wäre es z.B. auch denkbar, durch die Zulassung alternativer Zugangsvoraussetzungen zum
Professorenamt einschließlich der Reform der Habilitation mögliche Qualifizierungshindernisse zu
beseitigen.
133

Auch die mündliche Verhandlung konnte keinen Missstand belegen, der nur durch die Einführung der
Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation behoben werden kann.
Vielmehr haben die vom Senat geladenen Sachverständigen die Frage, ob die Reformziele ohne
bundeseinheitliche Regelung verwirklicht werden könnten, im Wesentlichen bejaht. Die angestrebte
Stärkung der deutschen Hochschulen im internationalen Wettbewerb sei nicht durch das
bundeseinheitliche Festschreiben der Juniorprofessur als "Königsweg" zu erreichen. Konkurrenz- und
Reaktionsfähigkeit auf schnelle Entwicklungen im Wissenschaftsbereich erforderten vielmehr die
Offenheit unterschiedlicher Qualifikationswege. Nur so könne auch dem Umstand Rechnung getragen
werden, dass die tatsächlichen Gegebenheiten bereits jetzt in unterschiedlichen Fachbereichen sehr
unterschiedlich ausgestaltet seien. Die bundeseinheitliche Vorgabe eines einzigen Qualifikationswegs
verenge daher nicht nur den erforderlichen Spielraum der Universitäten, sie werde auch der
ausdifferenzierten Fächerkultur nicht gerecht. Auch eine mögliche Erschwernis für bundesweite
Bewerbungen, die mit einem Verzicht auf einheitliche Standards verbunden sein kann, ist von den
Sachverständigen überwiegend nicht als Anlass für bundeseinheitliche Vorgaben gesehen worden.
Insbesondere die Tatsache, dass der "Wettbewerb um die besten Köpfe" ohnehin international ausgestaltet
sein müsse und daher übernationale Vergleichsverfahren zur Bewertung des Qualifikationsstandards
erforderlich mache, verdeutliche die Begrenztheit des vom Gesetzgeber eingeschlagenen Ansatzes.
134

Der Bundesgesetzgeber hat jedenfalls keine durchgreifenden Argumente dafür geliefert, dass durch
divergierende Zugangsregelungen in den einzelnen Ländern ein Missstand zu erwarten ist, dem allein auf
Grund bundeseinheitlicher Vorschriften begegnet werden kann. Dass das Reformmodell
"Juniorprofessur" bei einer Konkurrenz mit anderen Qualifizierungsvoraussetzungen sich möglicherweise
nicht als überlegen durchsetzt, vermag die Erforderlichkeit einer solchen Regelung nicht zu begründen.
135

5. Der Bund ist auch nicht im Hinblick auf Art. 125a GG befugt, die Regelungen über die Juniorprofessur
zu erlassen. Art. 125a GG, der durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober
1994 (BGBl I S. 3146) in das Grundgesetz eingefügt wurde, regelt als Übergangsvorschrift die
Fortgeltung von Bundesrecht, das kompetenzgerecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des
Grundgesetzes und der damit verbundenen Einschränkungen der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes
zum 15. November 1994 nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte. Eine
Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für eine grundlegende Umgestaltung der Personalstruktur im
Fünften Änderungsgesetz folgt hieraus nicht.
136

a) Art. 125a Abs. 1 GG gilt für den Fall, dass durch den Wegfall eines Kompetenztitels in Art. 74 Abs. 1
oder Art. 75 Abs. 1 GG nachträglich die Kompetenz des Bundes für ein von ihm erlassenes Gesetz
entfallen ist. Art. 125a Abs. 2 GG bezieht sich auf Bundesrecht, das wegen der Verschärfung der
Anforderungen für den Erlass bundesgesetzlicher Regelungen bei konkurrierender Gesetzgebung und
Rahmengesetzgebung in Art. 72 Abs. 2 und in Art. 75 Abs. 2 GG nicht mehr erlassen werden könnte.
Nach der Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juni 2004 - 1 BvR
636/02 - kann die Zuständigkeit zur Änderung eines von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Gesetzes
weiterhin beim Bundesgesetzgeber liegen. Dieser bleibt zur Änderung einzelner Vorschriften eines
Bundesgesetzes zuständig, wenn das Bundesgesetz gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG als Bundesrecht
fortgilt, obwohl die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der seit 1994 maßgebenden Fassung nicht
erfüllt sind (vgl. a.a.O., Umdruck, S. 28 ff.). Der Bundesgesetzgeber ist über Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG
allerdings nur zur Modifikation einzelner Regelungen befugt. Die Änderungskompetenz des Bundes ist
eng auszulegen und an die Beibehaltung der wesentlichen Elemente der in dem fortbestehenden
Bundesgesetz enthaltenen Regelung geknüpft. Eine grundlegende Neukonzeption ist dem Bund verwehrt
(vgl. a.a.O., Umdruck, S. 29 f.).
137

b) Nach diesen Grundsätzen ergibt sich vorliegend keine Gesetzgebungszuständigkeit des
Bundesgesetzgebers aus Art. 125a Abs. 2 GG, die sich nach Art. 125a Abs. 2 Satz 3 GG auch auf
Bundesrecht erstreckt, das vor dem 15. November 1994 erlassen worden ist, aber auf der Grundlage von
Art. 75 Abs. 2 GG nicht mehr erlassen werden könnte. Denn die Regelungen über die Juniorprofessur im
Fünften Änderungsgesetz stellen eine grundlegende Neukonzeption der Personalstruktur im
Hochschulwesen dar. Der Bundesgesetzgeber hat eine neue Personalkategorie im Bereich der
wissenschaftlichen Lehre und Forschung geschaffen und damit den Qualifizierungsweg zur Professur in
elementarer Weise umgestaltet. Die Juniorprofessur wird zur Regelvoraussetzung für die Berufung in ein
Professorenamt erhoben (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG); gleichzeitig wird die Habilitation nach dem
Willen des Bundesgesetzgebers als Zugangsvoraussetzung für das Amt des Universitätsprofessors
verdrängt (vgl. die Ausführungen der Bundesministerin für Bildung und Forschung im Rahmen der
Verabschiedung des Fünften Änderungsgesetzes, Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestags vom
9. November 2001, S. 19490 f.). Die Bestimmungen über die Juniorprofessur legen im Rahmen einer
grundlegenden Neugestaltung des Hochschul(dienst)rechts fest, wie sich der Kreis der Hochschullehrer
zusammensetzt und rekrutiert und unter welchen korporations- und dienstrechtlichen Bedingungen der
akademische Nachwuchs arbeitet.
138

c) Da der Bundesgesetzgeber eine grundlegende Neukonzeption der Personalstruktur im Hochschulwesen
vorgenommen hat, kann dahinstehen, ob die Vorschriften über die Juniorprofessur bereits auf der
Grundlage von Art. 75 GG a.F. nicht kompetenzgerecht erlassen worden sind und schon deshalb eine
Anwendung von Art. 125a Abs. 2 GG nicht in Betracht kommt.
139

III.


Als Folge der Überschreitung der Rahmenkompetenz des Bundes ist das Fünfte Änderungsgesetz
insgesamt nichtig (vgl. BVerfGE 4, 115 <137 f.>). Die Veränderung der Personalstruktur prägt die
Reform des Hochschulwesens und steht mit weiteren Regelungskomplexen des Gesetzes in engem
Zusammenhang. Mit den zentralen Vorschriften steht und fällt daher das gesamte Gesetz.
140

1. Die festgestellte Unvereinbarkeit der Vorschriften über die Einführung und Ausgestaltung der
Juniorprofessur mit dem Grundgesetz betrifft den Schwerpunkt und bedeutsamsten Bestandteil der
Hochschulreform im Fünften Änderungsgesetz, die Schaffung der neuen Personalkategorie des
Juniorprofessors. Sie bildet die Grundlage der Reform des Hochschulrahmenrechts. Mit ihr soll das als
mangelhaft angesehene bisherige System der Qualifizierung der Hochschullehrer grundlegend verändert
werden. Vor allem soll der Qualifikationsweg kürzer und die Selbstständigkeit und
Eigenverantwortlichkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses gestärkt werden (vgl. BTDrucks 14/6853,
S. 1, 14).
141

2. Die Neuordnung der Personalstruktur an den Hochschulen durch die Einführung der Juniorprofessur
und die Änderung des Berufungsverfahrens unter Verzicht auf die Habilitation beherrschen die gesetzliche
Neuregelung des Hochschulrahmenrechts. Die Unvereinbarkeit mit Art. 75 GG erfasst zunächst die
Vorschriften des Fünften Änderungsgesetzes, die die Einführung der Juniorprofessur dienst- und
korporationsrechtlich umsetzen (a). Betroffen sind darüber hinaus weitere wesentliche Normkomplexe des
Reformgesetzes, die mit der personellen Umstrukturierung in den §§ 44 ff. HRG unmittelbar sachlich
zusammenhängen und die Einführung der Juniorprofessur durch personelle und organisatorische
Maßnahmen ergänzen (b). Die Veränderung der Personalstruktur im Fünften Änderungsgesetz stellt eine
einheitliche Gesamtkonzeption dar, die eine geltungserhaltende Aufteilung in einzelne Regelungsbereiche
nicht zulässt (c).
142

a) Die Unvereinbarkeit der partiellen Vollregelung der Juniorprofessur mit dem Grundgesetz erfasst auch
die Vorschriften, die über die Legaldefinition der Hochschullehrer in § 42 Satz 1 HRG die für
Professoren geltenden Regelungen auf Juniorprofessoren erstrecken. Hierzu zählt etwa die
korporationsrechtliche Umsetzung der Juniorprofessur in § 37 HRG. Juniorprofessoren zählen danach im
Hinblick auf ihre Tätigkeit - selbstständige Forschung und Lehre einschließlich des Rechts zur Betreuung
von Promotionen (vgl. § 43 HRG) - und das vorgesehene berufungsähnliche Auswahlverfahren
korporationsrechtlich zur Gruppe der Hochschullehrer. Die Regelung über die Mitwirkung an der
Selbstverwaltung der Hochschule durch die korporationsrechtliche Gleichstellung von Professoren und
Juniorprofessoren verliert mit dem Wegfall der Juniorprofessur ihren Sinn.
143

b) Die Einführung der Juniorprofessur und die Verdrängung der Habilitation bilden die Grundlage für
weitere personelle und organisatorische Umstrukturierungen im Fünften Änderungsgesetz. So werden mit
der Einführung der Juniorprofessur auch diejenigen Personalkategorien umgestaltet, die bislang mit
weisungsgebundenen Aufgaben in Forschung, Lehre und Selbstverwaltung verknüpft sind. Hierzu wird
ein Personaltypus des "wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiters" geschaffen (vgl. § 42 Satz 1
HRG), während die bisherigen Kategorien "wissenschaftlicher und künstlerischer Assistent" und
"Oberassistent, Oberingenieur" entfallen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 17). Die Reduzierung des
hauptberuflich tätigen Personals auf die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die
Lehrkräfte für besondere Aufgaben (§ 42 Satz 1, § 53, § 56 HRG) ist auf die Schaffung der
Juniorprofessur und den Wegfall der Habilitation zurückzuführen, weil die Stellen für wissenschaftliche
Assistenten der (bisherigen) Besoldungsgruppe C 1 in der Regel als Qualifikationsstellen mit
Habilitanden besetzt wurden und die Ernennung zum Oberassistenten eine abgeschlossene Habilitation
voraussetzte. Beide Personalkategorien werden aus der Sicht des Fünften Änderungsgesetzes entbehrlich,
sodass eine einheitliche Kategorie des (angestellten oder beamteten) wissenschaftlichen (oder
künstlerischen) Mitarbeiters ausreicht. Mit dem Wegfall der Juniorprofessur werden diese ergänzenden
personellen Umstrukturierungen ebenfalls obsolet.
144

Auch die Erweiterung des Aufgabenkreises der wissenschaftlichen Mitarbeiter im Fünften
Änderungsgesetz weist einen engen Bezug zu der Neugestaltung der Personalstruktur auf.
Wissenschaftlichen Mitarbeitern soll sowohl in der Promotions- wie in der Postdoktorandenphase
ausreichend Gelegenheit zu eigener wissenschaftlicher Arbeit gegeben werden (vgl. BTDrucks 14/6853,
S. 18). Der Aufgabenkreis der wissenschaftlichen Mitarbeiter wird darüber hinaus durch § 53 Abs. 1
Satz 4 HRG insoweit erweitert, als ihnen in begründeten Fällen die selbstständige Wahrnehmung von
Aufgaben in Forschung und Lehre übertragen werden kann. Auch diese Regelungen dienen dazu, die
Grundlage für die mit der Einführung der Juniorprofessur verbundene größere Selbstständigkeit der
Nachwuchswissenschaftler zu schaffen.
145

Die Neuordnung befristeter Beschäftigungsverhältnisse in den §§ 57a ff. HRG steht ebenfalls in engem
Zusammenhang mit der Einführung der Juniorprofessur. Sie bildet eine "teleologische Sinneinheit" mit
der neuen Personalkategorie des Juniorprofessors (vgl. Preis/Hausch, NJW 2002, S. 927 <930>). Die
§§ 57a ff. HRG normieren Höchstfristen für Arbeitsverhältnisse vor und nach der Promotion. Sie
verfolgen das Ziel, die Qualifizierungsphase vor einer dauerhaften Beschäftigung an der Hochschule
möglichst kurz zu halten (Knopp/Gutheil, NJW 2002, S. 2828 <2833>). Damit soll erreicht werden, dass
auch das Erstberufungsalter der Juniorprofessoren sinkt und der Qualifikationsweg für Hochschullehrer
verkürzt wird. Darüber hinaus sichern die Zeitvertragregeln der §§ 57a ff. HRG ab, dass der
Qualifikationsweg von Juniorprofessoren und wissenschaftlichen Mitarbeitern innerhalb des gleichen
zeitlichen Rahmens erfolgen kann (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 33).
146

c) Mit der Nichtigkeit der Vorschriften über die Juniorprofessur kann das Hauptziel der Hochschulreform
nicht mehr erreicht werden, sodass auch die Regelungen des Gesetzgebers, die die Einführung der neuen
Personalkategorie ergänzen, keinen weiteren Bestand haben können. Das Fünfte Änderungsgesetz, das in
seinem Kernbestand wegen der Verletzung der Art. 70, Art. 75 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG
verfassungswidrig ist, ist daher als Ganzes nichtig. Eine Fortgeltung einzelner Vorschriften kommt
angesichts des einheitlichen gesetzgeberischen Reformkonzepts nicht in Betracht. Es liegt vielmehr
vollständig in der Hand des verantwortlichen Bundesgesetzgebers, das Hochschulrahmengesetz unter
Einhaltung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Erreichung seiner Zielvorstellungen umzugestalten.
Die Gesamtnichtigkeit vermeidet, dass das Gesetz mit einem vom Bundesgesetzgeber nicht gewollten
Inhalt in Kraft gesetzt wird.
147

IV.


Es bleibt dem Bund unbenommen, unter den Voraussetzungen der Art. 72 und Art. 75 GG seine
hochschulpolitischen Reformziele auch mit dem Mittel der Rahmengesetzgebung zu verfolgen.
148

Ein Hochschulrahmengesetz auf der Grundlage von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG könnte sich auf die
Vorgabe eines Leitbildes für das deutsche Hochschulwesen erstrecken und insbesondere bestimmen,
welche Aufgaben erfüllt werden sollen und wie sich das deutsche Hochschulwesen im internationalen
Wettbewerb positionieren soll. Dabei könnte der Bund auch ein gesamtstaatliches Interesse an
ausreichenden Ausbildungskapazitäten, die über den direkten Bedarf des jeweiligen Landes hinausreichen,
darlegen.
149

Im Hinblick auf das Lebensalter des wissenschaftlichen Nachwuchses könnte der Bund etwa eine die
Mobilität des wissenschaftlichen Personals sichernde Regelaltersgrenze für die Erstberufung vorgeben,
die beim Abschluss des Qualifikationsweges nicht überschritten sein sollte.
150

Dem Bundesgesetzgeber ist es auch nicht verwehrt, Qualifikationsmerkmale für den wissenschaftlichen
Nachwuchs allgemein zu definieren. So könnte der Bund neue Qualifikationstypen - wie den
Juniorprofessor - als Leitbild neben bestehende Qualifikationswege als Typisierung setzen, damit das
Qualifikationsangebot der Hochschulgesetze der Länder erweitern.
151

Solche Maßnahmen ließen die föderale Ordnung im Bereich der Gesetzgebung unangetastet und wahrten
die verfassungsrechtlich definierten Verantwortungssphären. Es wäre dann die Aufgabe der Länder, eine
Entscheidung über die Aufnahme dieser vom Bund gegebenen Konzepte und Anreize unter Beachtung
152

der grundrechtlichen Bindungen insbesondere aus Art. 5 Abs. 3 GG herbeizuführen.
153

Hassemer
Jentsch
Broß
Osterloh
Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff
Gerhardt

Abweichende Meinung

der Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff und
des Richters Gerhardt

zum Urteil des Zweiten Senats vom 27. Juli 2004

- 2 BvF 2/02 -

I.


Die Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung wird von der Senatsmehrheit in einer Weise eng
gefasst, die dem Bund praktisch jede Möglichkeit zu neuer politischer Gestaltung der betreffenden
Gesetzgebungsmaterien verschließt. Dem ist nicht zu folgen. Der Bund ist auch unter Berücksichtigung
der neueren Verfassungsentwicklung nicht darauf beschränkt, die Rahmengesetzgebung unter
weitgehendem Verzicht auf die Entwicklung und Durchsetzung eigener politischer Vorstellungen als
bloßes Instrument der Koordinierung der politischen Entscheidungen der Länder einzusetzen.
154

Im Rechtsstaat des Grundgesetzes ist die Gesetzgebung das wichtigste Mittel politischer Gestaltung.
Soweit das Grundgesetz dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht, kommt ihm und nicht den Ländern
politische Gestaltungsmacht zu. Dies gilt auch für die Rahmengesetzgebung.
155

Die Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung steht, ebenso wie die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz, unter dem Vorbehalt gesamtstaatlicher Erforderlichkeit (Art. 72 Abs. 2 GG).
Darüber hinaus ist die zulässige Regelungsintensität nach Maßgabe des Art. 75 GG begrenzt. Auch im
Bereich der Rahmengesetzgebung kann aber der Bund politische Ziele und Reformvorstellungen
verwirklichen. Dass dies grundsätzlich nur über Vorgaben an die Landesgesetzgebung und unter Verzicht
auf ins Einzelne gehende Regelungen geschehen darf, ändert daran nichts. Entgegen der Ansicht der
Senatsmehrheit ist der Bund als Rahmengesetzgeber nicht darauf beschränkt, Leitbilder zu definieren,
Regelungsmodelle in Gestalt von Angeboten bereitzustellen oder gesamtstaatliche Interessen darzulegen.
156

Rahmenvorschriften des Bundes müssen auf Ausfüllung durch die Landesgesetzgebung hin angelegt sein
(BVerfGE 4, 115 <129>; stRspr). Dies schließt nicht aus, sondern setzt voraus, dass die grundlegenden
Entscheidungen für das zu ordnende Sachgebiet vom Bund getroffen werden.
157

Die Verfassungsänderung 1994 hat daran nichts geändert. Die Änderungen im Wortlaut des Art. 75 GG
verfolgen die schärfere Konturierung und nachhaltige Sicherung des Rahmencharakters
bundesgesetzlicher Regelungen; deren Intensität, vor allem der Ausgriff ins Detail, sollte zurückgedrängt,
die Regelungsmöglichkeiten der Länder sollten gestärkt werden (vgl. BTDrucks 12/6633, S. 9 f.; 12/6000,
S. 35). Soweit in diesem Zusammenhang davon die Rede war, dass der Grundgedanke der
Rahmengesetzgebung als Verfahren der kooperativen Rechtsetzung in der Vergangenheit oft nicht
vollständig gewahrt worden sei, sollte damit nicht die Inanspruchnahme einer politischen
Steuerungskompetenz durch den Bund, sondern ein Überhandnehmen von ins Einzelne gehenden und
unmittelbar geltenden Regelungen beanstandet und - wie im neuen Absatz 2 des Art. 75 GG zum
Ausdruck gebracht - für die Zukunft ausgeschlossen werden. Dass auf Grund der Änderung des Art. 72
Abs. 2 GG auch die gesamtstaatliche Erforderlichkeit von Rahmenvorschriften anhand anderer Maßstäbe
als vor der Verfassungsänderung zu beurteilen ist, ändert an der Befugnis des Bundes zu politischer
Gestaltung im Wege der Rahmengesetzgebung ebenfalls nichts.
158

II.


1. Die Bestimmungen, die die Einführung der Juniorprofessur und die Voraussetzungen für die
Einstellung von Professoren betreffen, regeln allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens im Sinne von
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG, sofern man davon ausgeht, dass sie nicht von der Kompetenz des
Bundes zum Erlass von Rahmenvorschriften über die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der
Länder, Gemeinden und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen gemäß
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG erfasst sind. Der Bundesgesetzgeber hat die Grenzen dieses
Kompetenztitels eingehalten. Es trifft zwar zu, dass der Bund im Hochschulbereich zu einer besonders
zurückhaltenden Gesetzgebung verpflichtet ist. Andererseits gehört die Personalstruktur gerade zu den
Grundfragen des Hochschulwesens, auf die der Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG
abzielt, weil es hier, wie noch darzulegen ist, in weitem Umfang bundeseinheitlicher Regelung bedarf.
159

Die Einführung einer neuen Personalkategorie, nämlich des Juniorprofessors als eines Hochschullehrers
"auf Bewährung", und die Neuregelung der Einstellungsvoraussetzungen für Professoren gehen entgegen
der Ansicht der Senatsmehrheit nicht etwa deshalb über eine Regelung der "allgemeinen Grundsätze des
Hochschulwesens" hinaus, weil sie den Ländern so gut wie keinen Raum für eigene politische Gestaltung
ließen.
160

Mit der Entscheidung des Bundesgesetzgebers, sich zur Verfolgung seiner - von Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG gedeckten - Ziele (Verbesserung der Attraktivität des Berufs des Hochschullehrers; frühere
Selbstständigkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses sowohl in sachlicher wie in persönlicher Hinsicht;
niedrigeres Berufungsalter der Professoren; bedarfsorientierte Nachwuchsausbildung) eines
dienstrechtlichen Instrumentes zu bedienen, sind notwendig Regelungen verbunden, die den neu
geschaffenen Status festlegen und seine Bedeutung im Verhältnis zum bisherigen Qualifikationssystem
definieren. Die vom Bund gewählte "dienstrechtliche Lösung" stellt, nicht anders als die ältere
Entscheidung für die Habilitation als primären Qualifikationsweg, eine kompetenzrechtlich zulässige
(politische) Konzeptentscheidung dar. Als solche kann sie nicht etwa deshalb gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1a GG in Frage gestellt werden, weil mögliche Alternativkonzepte wie z.B. die Weiterentwicklung der
Habilitation als grundsätzliches Qualifikationsverfahren oder etwa die Normierung von Altersgrenzen zur
Verjüngung des Lehrkörpers den Ländern einen weiter gefassten Bereich eigener Gestaltung beließen.
161

Der Vorwurf der Senatsmehrheit, der Bund habe die ihm auferlegte Pflicht zur politischen Zurückhaltung
bei der Rahmengesetzgebung verletzt, weil die Vorschriften über die Juniorprofessur eine abschließende,
alle wesentlichen Elemente erfassende Vollregelung bildeten und deshalb den Rahmen "allgemeiner
Grundsätze" überschritten, verfehlt zudem die strukturelle Eigenart des zu regelnden Sachbereichs (zur
Respektierung gesetzgeberischer Konzepte vgl. BVerfGE 106, 62 <149 f.>, bezogen auf Art. 72 Abs. 2
GG). Professoren sind Beamte (§ 46 HRG). Diese - verfassungsrechtlich unbedenkliche -
Grundentscheidung prägt die Regelungsstruktur. Die Rechtsverhältnisse von Angehörigen des
öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen (vgl. Art. 74a
GG), sind in hohem Maße gesetzlich geregelt. Dem muss der Gesetzgeber Rechnung tragen, wenn er ein
Reformkonzept verfolgt. Mag es in anderen Sachbereichen genügen, Zielvorgaben zu verändern und deren
Umsetzung der Gestaltung durch die Adressaten zu überlassen, so müssen hier bestehende
Bestimmungen ihrem Detaillierungsgrad entsprechend abgeändert und ergänzt werden, um den Willen des
Gesetzgebers zu verwirklichen. Die Kompetenzbeschränkung des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG darf
nicht so verstanden werden, dass der Kompetenztitel in zentralen Bereichen leer läuft.
162

2. Die Senatsmehrheit verneint die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung (Art. 75 Abs. 1
Satz 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG) im Wesentlichen deshalb, weil kein Missstand belegt
worden sei, der nur durch die (bundesweite) Einführung der Juniorprofessur unter gleichzeitiger
faktischer Abschaffung der Habilitation behoben werden könne. Dieser Erwägung liegt ein grundlegendes
Missverständnis des Art. 72 Abs. 2 GG zugrunde. Es führt nicht nur hier zu einem unzutreffenden
Ergebnis, sondern trägt darüber hinaus die Gefahr in sich, dass das Bundesverfassungsgericht bei der
Prüfung der Bundeskompetenz zur Entscheidung über Sachfragen politischer Natur genötigt wird, für
deren Beurteilung keine verfassungsrechtlichen Maßstäbe vorhanden sind.
163

a) Ob der Senatsmehrheit darin zuzustimmen ist, dass nach den im Urteil des Ersten Senats vom 9. Juni
2004 - 1 BvR 636/02 - entwickelten Grundsätzen zum Regelungsgehalt des Art. 125a GG im
vorliegenden Fall Art. 72 Abs. 2 GG in seiner neuen, geltenden Fassung anzuwenden ist, kann offen
bleiben. Denn die Anforderungen der neuen Fassung sind hier, ebenso wie die der alten, erfüllt.
164

Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund das Gesetzgebungsrecht,
wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung
der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung
erforderlich macht. Wie bereits der Wortlaut ( e i n e bundesgesetzliche Regelung) nahe legt, beantwortet
Art. 72 Abs. 2 GG nicht die Frage, welche inhaltliche Lösung der Bund für ein als regelungsbedürftig
erkanntes Problem wählen darf. Nicht wie, sondern allein ob eine Materie vom Bund geregelt werden darf,
ist Gegenstand der Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesgesetzgeber und Landesgesetzgebern. Hier
kommt es demnach nicht darauf an, ob es aus Gründen der Bundeseinheitlichkeit erforderlich ist, die
Habilitation durch die Juniorprofessur zu ersetzen oder zu verdrängen, sondern ausschließlich darauf, ob
es erforderlich ist, die Zugangsvoraussetzungen zum Amt des Professors bundeseinheitlich zu regeln.
165

Die der Rechtsanwendung durch die Senatsmehrheit zugrundeliegende gegenteilige Ansicht bewirkt eine
Verlagerung materiellrechtlicher Fragen auf die Kompetenzebene, verschiebt zugleich den Maßstab der
verfassungsgerichtlichen Kontrolle, öffnet damit die verfassungsrechtliche Kompetenzprüfung für einen
bislang weder auf kompetentieller noch auch materiellrechtlicher Ebene zugelassenen Einfluss politischer
Präferenzen und führt infolgedessen zu nicht hinnehmbaren Unsicherheiten über die Reichweite der
Gesetzgebungskompetenz des Bundes.
166

Die Frage, ob eine Regelung gerade mit dem vom Gesetzgeber gewählten Inhalt erforderlich ist, stellt
sich - bei Gesetzen, die in Grundrechte eingreifen - als ein Teil der materiellrechtlichen Frage nach der
Verhältnismäßigkeit der Regelung. Dabei ist der Gesetzgeber in der Bestimmung der Ziele, an denen die
Erforderlichkeit gemessen wird, grundsätzlich frei, und das Bundesverfassungsgericht hat bei der Prüfung
der Erforderlichkeit einen Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers zu respektieren (BVerfGE 104, 337
<347 f.>). Indem die Senatsmehrheit über die Prüfung der Erforderlichkeit des Zugriffs des
Bundesgesetzgebers auf einen bestimmten Regelungsgegen-stand (hier: Voraussetzungen des Zugangs
zum Professorenberuf) hinaus nun auch die Erforderlichkeit des jeweiligen Regelungsinhalts (hier:
Juniorprofessur statt Habilitation) zum Gegenstand der Kompetenzprüfung nach Art. 72 Abs. 2 GG
macht, verschiebt sie die materiellrechtliche Erforderlichkeitsprüfung auf die Kompetenzebene. Damit wird
auch die inhaltliche Gesetzesgestaltung an die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Zielgrößen der
Erforderlichkeit gebunden, dem Gesetzgeber also die Freiheit der politischen Zielwahl genommen. Zudem
vorverlagert die Senatsmehrheit die inhaltsbezogene Erforderlichkeitsprüfung damit auf ein Feld, auf dem
nach der Entscheidung des Senats zum Altenpflegegesetz ein Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers
nicht anzuerkennen ist (BVerfGE 106, 62 <135>).
167

Die verfassungsrechtliche Prüfung der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG läuft damit Gefahr, zum
Vehikel für die Durchsetzung politischer Anliegen zu werden. Für die Kompetenzfeststellung unter diesen
Bedingungen sind Kriterien, die die Gesetzgebungsorgane oder das Bundesverfassungsgericht
einigermaßen verlässlich leiten könnten, nicht ersichtlich. Notwendige Folge der Ausweitung der
kompetentiellen Erforderlichkeitsprüfung auf die politisch-inhaltliche Ausgestaltung der jeweiligen
Regelung ist daher zugleich ein wesentlicher Verlust an Klarheit und Rechtssicherheit in der Abgrenzung
der Kompetenzen von Bundes- und Landesgesetzgeber.
168

b) Die bundeseinheitliche Regelung der Einstellungsvoraussetzungen für Professoren und der
dienstrechtlichen Stellung des Lehrpersonals der Hochschulen ist - auch auf der Grundlage der engen
Auslegung der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG durch die Altenpflege-Entscheidung (BVerfGE
106, 62 <143 ff.>) - jedenfalls zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse
erforderlich. Zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist die
Schaffung gleicher Zugangsmöglichkeiten zu Berufen unter anderem dann, wenn andernfalls erhebliche
Nachteile für die Berufssituation im Gesamtstaat entstünden (vgl. BVerfGE 106, 62 <147>). Dass diese
Voraussetzung hinsichtlich des Zugangs zum Hochschullehrerberuf erfüllt ist, liegt auf der Hand. Von
Land zu Land unterschiedliche Zugangsregelungen würden nicht nur die Gleichheit der
Zugangsmöglichkeiten zu gerade diesem Beruf in Frage stellen (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 147); sie würden
auch die Funktionsfähigkeit der Hochschulen als Orte der Ausbildung für andere hochqualifizierte Berufe
und als Träger unmittelbar und mittelbar, kurz- und langfristig wirtschaftsrelevanter Forschung
beeinträchtigen. Die Bereitschaft, den Weg der Qualifikation zum Hochschullehrer einzuschlagen und
dafür - gleich ob die Habilitation oder die Juniorprofessur der gesetzlich vorgesehene Weg ist - mehrere
Lebensjahre zu investieren, müsste deutlich abnehmen, wenn nicht durch bundeseinheitliche
Voraussetzungen des Zugangs zum Professorenberuf gesichert wäre, dass die Betroffenen sich mit der
erworbenen Qualifikation auch außerhalb des Bundeslandes, in dem sie sie erworben haben, mit Aussicht
auf Erfolg bewerben können. Die Funktionsfähigkeit des zusammenhängenden Hochschulsystems der
Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE 33, 303 <352>) würde dadurch empfindlich gestört. Der
Umstand, dass das Hochschulrahmengesetz der Verfassungsänderung des Jahres 1969 entsprechend von
Anfang an die fragliche Materie geregelt hat, und die Erwägungen, die im Jahr 1994 im Zusammenhang
mit einer Beschränkung des Kompetenztitels aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG herangezogen worden
sind (vgl. BTDrucks 12/8165, S. 32), unterstreichen die Einschätzung, dass eine bundeseinheitliche
Rahmenregelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich ist.
169

3. Wir können der Senatsmehrheit auch in der Auslegung und Anwendung des Art. 75 Abs. 2 GG nicht
folgen.
170

a) Gemäß Art. 75 Abs. 2 GG dürfen Rahmenvorschriften nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende
oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten.
171

Als Bezugsgröße für die Frage, ob die ins Einzelne gehenden Regelungen über die Juniorprofessur in
quantitativer Hinsicht eine Ausnahme darstellen, behandelt die Senatsmehrheit das Fünfte Gesetz zur
Änderung des Hochschulrahmengesetzes. Richtige Bezugsgröße für die Bestimmung des
Ausnahmecharakters kann aber grundsätzlich nur dasjenige Gesetz sein, das die der Rahmengesetzgebung
zugängliche Materie umfassend ordnet. Fallen unter einen Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG
mehrere selbstständige Materien, kommt es auf die jeweiligen Gesetzeswerke an (z.B. in Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 GG Beamtenrechtsrahmengesetz und Bundespersonalvertretungsgesetz). Wäre bei
Änderungsgesetzen stattdessen auf das jeweilige Änderungsgesetz als Bezugsgröße abzustellen, hinge die
Vereinbarkeit mit Art. 75 Abs. 2 GG von Zufälligkeiten des gerade bestehenden Änderungsbedarfs oder
von Willkürlichkeiten im Zuschnitt des jeweiligen Änderungsgesetzes ab. Auch zulässigerweise ins
Einzelne gehende Regelungen könnten überhaupt nicht mehr als einzelne oder im Verein mit wenigen
anderen, sondern nur noch im Zusammenhang größerer Novellen geändert werden, weil andernfalls ihr
quantitativer Ausnahmecharakter nicht gewahrt wäre.
172

Für die Frage, ob eine gemäß Art. 75 Abs. 2 GG zulässige Ausnahme vorliegt, kommt es allerdings nicht
nur auf quantitative Fragen an. Voraussetzung für die Zulässigkeit punktueller Vollregelungen war bereits
nach der älteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein besonders starkes und legitimes
Interesse an einer solchen Regelung (vgl. BVerfGE 43, 291 <343>; 67, 382 <387>). Es ist nichts dafür
ersichtlich, dass mit der 1994 erfolgten Änderung des Art. 75 GG dieses Kriterium aufgegeben werden
sollte. Umgekehrt liefern aber auch weder der Verfassungstext noch die Geschichte der
Verfassungsänderung Anhaltspunkte dafür, dass nunmehr im Vergleich dazu generell verschärfte
Anforderungen gelten sollen. Insbesondere spricht nichts dafür, dass nach der gegenwärtigen Fassung des
Art. 75 Abs. 2 GG, wie die Senatsmehrheit annimmt, sowohl ins Einzelne gehende als auch unmittelbar
geltende Regelungen nur noch zulässig sein sollen, wenn sie "schlechthin unerlässlich" sind. Eine derart
hohe Hürde lässt sich weder aus der Wendung "in Ausnahmefällen" ableiten noch folgt sie aus dem
bereits anderweitig zur Geltung gebrachten gesetzgeberischen Anliegen einer Stärkung der
Regelungsmöglichkeiten der Länder. Der von Länderseite geäußerte Wunsch, so genannte punktuelle
Vollregelungen ganz auszuschließen, hat keinen Eingang in das Gesetzgebungsverfahren gefunden (vgl.
BTDrucks 12/6000, S. 36 einerseits, 12/6633, S. 9 f., 12/7109, S. 10 f. andererseits), so dass sich auch
von daher nichts für die Haltung der Senatsmehrheit gewinnen lässt.
173

b) Bei Anwendung der zutreffenden Maßstäbe stehen die Bestimmungen über die Einstellung der
Hochschullehrer und die Personalkategorie des Juniorprofessors mit Art. 75 Abs. 2 GG auch dann in
Einklang, wenn unterstellt wird, dass sie insgesamt den Ländern nur vergleichsweise unwesentliche
Gestaltungsmöglichkeiten belassen. Bezogen auf die vom Hochschulrahmengesetz erfasste und durch
Rahmenvorschriften geordnete Materie der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens stellen sie
Ausnahmefälle dar. An einer bundeseinheitlichen Regelung der Zugangsvoraussetzungen zum
Professorenberuf besteht ein besonders starkes und legitimes Interesse. Gerade in der vom
Verfassungsgeber angenommenen Notwendigkeit, grundlegende Strukturentscheidungen dieser Art
bundeseinheitlich zu treffen, liegt die innere Rechtfertigung der Rahmenkompetenz für die allgemeinen
Grundsätze des Hochschulwesens. Der Gesetzgeber des Fünften Änderungsgesetzes fand eine verfestigte,
vom bisherigen Hochschulrahmenrecht getragene Struktur vor. Dass er sein Regelungsvorhaben nicht auf
andere Weise als durch dieser Struktur entsprechende detaillierte Vorgaben umsetzen kann, liegt auf der
Hand.
174

c) Selbst berechtigte Bedenken im Hinblick auf Art. 75 Abs. 2 GG hätten im Übrigen Anlass geben
müssen, die fraglichen Bestimmungen unter zwei Aspekten näher zu würdigen. Zum einen gilt als von der
Änderung des Art. 75 GG unberührte Auslegungsregel, dass der Charakter einer Norm als
Rahmenvorschrift im Zweifel dafür spricht, dass sie auf eine Ausfüllung angelegt ist und dass die
Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der
Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert (vgl. BVerfGE 80, 137 <158>). Zum andern sind die
Möglichkeiten verfassungskonformer Auslegung einer Norm auszuschöpfen, um deren Verwerfung zu
vermeiden.
175

Die für die Vereinbarkeit der Bestimmungen über die Juniorprofessur mit Art. 75 Abs. 2 GG zentrale
Vorschrift ist § 44 Abs. 2 Satz 1, 3 und 4 HRG. Sie enthält allein Regelungen über die
Einstellungsvoraussetzungen für Professoren und berührt nicht das akademische Prüfungswesen
(§§ 15 ff. HRG). Danach werden die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen, die Voraussetzung für
die Einstellung als Professor sind, i n d e r R e g e l im Rahmen einer Juniorprofessur, im Übrigen
i n s b e s o n d e r e im Rahmen einer Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter an einer Hochschule
oder einer außeruniversitären Forschungseinrichtung oder im Rahmen einer wissenschaftlichen Tätigkeit
in der Wirtschaft oder in einem anderen gesellschaftlichen Bereich im In- oder Ausland erbracht. Die
zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen s o l l e n , auch soweit sie nicht im Rahmen einer
Juniorprofessur erbracht werden, nicht Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein. Die Qualität der für
die Besetzung einer Professur erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen wird
ausschließlich und umfassend in Berufungsverfahren bewertet.
176

Unter Heranziehung der erwähnten Auslegungsgrundsätze wäre zu prüfen gewesen, ob die lediglich auf
eine Beachtung in der Regel abzielenden Bestimmungen nicht so zu verstehen sind, dass den Ländern in
ausreichendem Umfang die Möglichkeit bleibt, Besonderheiten in einzelnen Fächern, Fächergruppen oder
in bestimmter Weise organisierten Wissenschaftszweigen ("Fächerkulturen") Rechnung zu tragen. Die
nähere Betrachtung hätte - auch im Falle einer Nichtigkeit einzelner Normteile - in Zusammenschau mit
den weiteren Gestaltungsräumen, die den Ländern in Bezug auf das Dienstrecht der Hochschullehrer und
namentlich der Juniorprofessoren unbestritten verblieben sind, voraussichtlich ergeben, dass ein Verstoß
gegen Art. 75 Abs. 2 GG - und wegen der weitgehend parallelen Begründungen - auch gegen Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG sowie Art. 72 Abs. 2 GG nicht hätte festgestellt werden können.
177

Die Senatsmehrheit hat entsprechende Arbeiten am Gesetzestext im Wesentlichen wohl in der Annahme
nicht für erforderlich oder erfolgversprechend gehalten, dass eine gesetzeserhaltende Auslegung, die ein
Nebeneinander von Juniorprofessur und Habilitation nach Maßgabe eines großzügig zu handhabenden
Regel-Ausnahme-Verhältnisses zulässt (vgl. Hagmann, FuL 2003, S. 71 sowie BTDrucks 15/1775, S. 4
oben), mit dem eindeutigen subjektiven Willen des Gesetzgebers unvereinbar sei. Es ist bereits zweifelhaft,
ob sich ein solcher Wille überhaupt feststellen lässt. So hat die Bundesministerin für Bildung und
Forschung in der von der Senatsmehrheit in anderem Zusammenhang zitierten Rede vom 9. November
2001 (Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestags, S. 19491 B/C) ausgeführt:
178

"Die Juniorprofessur soll maximal sechs Jahre dauern und wird die Regel sein. Sie ist aber nicht der
einzige Weg; lassen Sie mich auch das ganz klar sagen. Eine wissenschaftliche Leistung in einer
Forschungseinrichtung, sei es am Max-Planck-Institut, am Fraunhofer-Institut oder anderen
wissenschaftlichen Instituten, an einer Hochschule, in der Wirtschaft oder einer Hochschule im Ausland,
stellt eine gleichwertige Voraussetzung für eine Professur dar. Deshalb ist ein Teil der Kritik, die geäußert
worden ist, einfach nicht passend. Wir haben Anregungen aufgegriffen und eine entsprechende Regelung
in den Gesetzestext ausdrücklich aufgenommen."
179

Das Vorgehen der Senatsmehrheit stößt ferner auf methodische Bedenken. Auch bei aktueller
Gesetzgebung hat eine objektive Gesetzesauslegung Vorrang vor der Berücksichtigung der Äußerungen
an der Gesetzgebung Beteiligter. Zudem wird das Anliegen der genannten Auslegungsregeln verfehlt, den
gesetzgeberischen Willen, wenn auch mit erforderlichen Abstrichen, möglichst zu erhalten. Demgegenüber
ließe sich auf das Vollziel des Gesetzgebers nur dann verweisen, wenn die Aufrechterhaltung des Gesetzes
mit beschränktem Inhalt nicht nur seine Reichweite und Effektivität reduzierte, sondern mit der
gesetzgeberischen Intention unvereinbar wäre. Davon kann hier bereits deshalb keine Rede sein, weil der
Bund sein Regelungsanliegen, wie dargelegt, selbst relativiert hat. Die skizzierte Auslegung des Fünften
Änderungsgesetzes drängt sich zudem deshalb geradezu auf, weil sie weitestgehend das von den
Antragstellerinnen gewünschte Ergebnis bewirkt hätte, nämlich andere Qualifikationswege neben dem der
Juniorprofessur zu eröffnen.
180

III.


Der von der Senatsmehrheit angenommene Verfassungsverstoß hätte nicht zur Nichtigerklärung des
gesamten Gesetzes führen dürfen.
181

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat die Nichtigkeit einzelner Vorschriften
grundsätzlich nicht die Nichtigkeit auch der übrigen Bestimmungen des Gesetzes zur Folge. Anderes gilt
dann, wenn die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen eine untrennbare Einheit bildet, die nur
um den Preis von Sinnverlust, Rechtfertigungswegfall oder Verfälschung der gesetzgeberischen Intention
in ihre Bestandteile zerlegt werden könnte (stRspr seit BVerfGE 8, 274 <301>; vgl. BVerfGE 48, 127
<177>; 61, 149 <206 f.>).
182

Diese Voraussetzungen einer Gesamtnichtigkeit sind hier nicht erfüllt. Insbesondere die Regelungen, die
die Doktoranden betreffen (Art. 1 Nr. 8, 9, 20 Buchstabec 5.HRGÄndG), sind zwar in das
gesetzgeberische Reformkonzept eingebettet, verfolgen aber gleichwohl ein selbstständiges Regelungsziel
und können für sich bestehen. Die Regelungen, die die befristeten Arbeitsverhältnisse betreffen (Art. 1
Nr. 37, Art. 2, 3 5.HRGÄndG), stehen ungeachtet ihrer Abstimmung mit den Regelungen über die
Juniorprofessur ebenfalls nicht in einem untrennbaren Zusammenhang mit diesem Komplex, wie sich
bereits aus dem abweichenden Zeitpunkt des Inkrafttretens und ihrer unmittelbaren Geltung ergibt (vgl.
Art. 1 Nr. 39, Art. 10 5.HRGÄndG; § 72 Abs. 1 Satz 9 HRG).
183

IV.


Offen bleibt, ob und inwieweit der Normenkontrollantrag angesichts gegebener Gesetzgebungskompetenz
des Bundes zu einer anderen Entscheidung hätte führen müssen. Dazu wären insbesondere die
Zustimmungsbedürftigkeit einzelner Regelungen nach Art. 84 Abs. 1 GG und, gegebenenfalls, die
Rechtsfolgen der Nichtbeachtung, sowie die Vereinbarkeit des Gesetzes mit materiellem Verfassungsrecht,
namentlich Art. 5 Abs. 3 und Art. 33 Abs. 2 GG, zu untersuchen. Auf diese Fragen wird, da die
Entscheidung der Senatsmehrheit sie nicht behandelt, auch hier nicht eingegangen.
184

Osterloh
Lübbe-Wolff
Gerhardt


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